Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

Служащие федеральных ведомств исходят из того, что все восточное побережье представляет собой территорию рыболовства открытого доступа30. В качестве главного направления государственной политики они приняли доминантную стратегию, описанную в главе 1, а именно основанную на том, что существует якобы только две возможности: право частной собственности и государственное регулирование. Исключив право частной собственности, они остаются с регулированием федерального уровня как единственно возможной официальной политикой: «Федеральное правительство… несет предусмотренную законом ответственность за умножение рыбных ресурсов… и за распределение этих ресурсов между конкурирующими пользователями. Поскольку установление права частной собственности на рыбные ресурсы в подавляющем числе случаев невозможно осуществить, ответственность государства за их сохранение и распределение не может быть делегирована» [Government of Canada, 1976].

Дальнее рыболовство в открытом море у восточного побережья Канады, как и во многих других местах дальнего лова, долгое время считалось основанным на принципе свободного доступа. В 1976 г., когда жесткая конкуренция с иностранными рыболовными флотилиями привела к существенному исчерпанию ресурсов рыбы, Канада в соответствии с морской конвенцией установила 200-мильную зону, начинающуюся от ее береговой линии. Распространение юрисдикции Канады на эту зону позволило канадским официальным лицам начать борьбу против статуса открытого доступа, который в то время имело дальнее рыболовство. Это же расширение юрисдикции привело к тому, что канадские государственные органы, ответственные за планирование в сфере рыболовства, начали считать, что они теперь «в состоянии рациона-

30 В федеральном руководстве по экономической политике на 1976 г. по этому поводу недвусмысленно сказано, что «в рыболовстве, которое ведется на основе принципа открытого доступа, свободного для всех, рыбаки, конкурируя между собой, стремятся выловить всю доступную рыбу, не обращая внимания на последствия. Если их не контролировать, то обычно этими последствиями бывает полный коллапс рыболовства. Говоря экономическими терминами, наступает исчерпание ресурсов, что для рыбаков означает наступление ситуации, известной как “трагедия общин”» [Government of Canada, 1976].

331

Э. Остром. Управляя общим

лизировать все аспекты рыбной отрасли, включая прибрежное рыболовство и переработку рыбы и рыбной продукции» [Matthews, 1988, p. 8].

Многие первоначальные шаги, осуществлявшиеся правительством, сводились к стремлению лицензировать рыболовецкие суда, в также различные виды деятельности в сфере рыболовства. Так как множество рыбаков, занятых рыболовством на профессиональной основе, а также занятых в течение неполного рабочего времени, опасались, что лицензирование станет началом реализации общего курса на сокращение количества рыбаков в отрасли, множество тех, кто активно не занимался рыболовством в тот момент, получили лицензии, чтобы подстраховаться, оказаться позже — когда будут введены ограничения и новые лицензии перестанут выдавать — обладателем лицензии. Более того, в условиях разнообразия технологий лова, применяемых рыбаками Гавани Порт-Ламерон, рыбаки этого поселка, стремясь застраховаться на будущее, все как один немедленно бросились получать лицензии на такие орудия лова, которые они фактически не использовали. Аналогичная реакция наблюдалась и в других регионах. Парсиваль Коупс сообщил, что численность рыбаков, зарегистрированных на острове Ньюфаундленд, выросла с 15 351 чел. в 1974 г. до 35 080 чел. в 1980 г., причем, по его оценке, фактически лов вели только 21 297 рыбаков (см. [Parzival Copes, 1983, pp. 16—17]).

Значение такого «защитного» поведения при получении лицензий было осознано теми рыбаками Гавани ПортЛамерон, кто не стал получать лицензий на постановку жаберных сетей на сельдь. Когда вскоре после этого федеральные чиновники без предупреждения заморозили число выданных лицензий, угрожая санкциями тем, кто будет пойман на нелегальном использовании сетей, в сообществе разгорелся сильный конфликт: «Некоторые рыбаки весьма резко отреагировали на сообщение о том, что они не смогут получить лицензии помимо тех, которыми они обладают на данный момент, и что рыбные инспекторы конфискуют нелицензированные сети. Один из рыбаков воскликнул: “Если они только дотронутся до моих сетей, их будет ждать сюрприз!”» [A. Davis, 1984, p. 157].

По всему побережью прошли митинги протеста, что заставило федеральных чиновников дать задний ход и позволить

332

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

рыбакам получить лицензии на вылов сельди вне зависимости от того, намеревались они продавать сельдь или нет. Общий урок, который был вынесен из этой истории рыбацким сообществом, состоял в том, что федеральные чиновники в своих действиях склонны к произволу, не желают советоваться с рыбаками и будут проектировать меры регулирования, не учитывающие в должной мере местные особенности: «Откуда они знают, чем мы занимаемся? Чиновники рыбного ведомства лишь изредка появляются в этих местах. Откуда им знать, что для нас лучше? Мы тут ловили рыбу с давних времен, и нам лучше знать, что тут нам лучше всего. Мы знаем, что тут можно взять» [A. Davis, 1984, p. 156].

Вместо поиска способов усиления местных систем правил, что могло бы вселить уверенность в то, что стандарты доступа и использования будут продолжать соблюдаться на территориях с уже разработанными и функционирующими системами, канадская политика стала разрабатываться так, чтобы для всего побережья имелся один и тот же набор регулирующих мер. Если будущая канадская политика продолжит порождать противодействие со стороны части рыбаков, это приведет к потере контроля за режимом открытого доступа к дальнему рыболовству и к потере контроля за теми местами прибрежного лова, в которых ранее такой контроль существовал.

Трудно сказать, что ждет в будущем рыболовецкие сообщества, подобные тем, что расположены в Гавани ПортЛамерон. Если бы политика, проводимая на уровне страны в целом, изменилась, и если бы чиновники постарались разработать цепочку согласованных правил, которые помогали бы принуждать в выполнению разрабатывавшихся в течение многих лет местных норм регулирования, сосредоточив усилия по введению новых правил на дальнем рыболовстве, которое действительно осуществляется в режиме свободного доступа, то тогда эта уязвимая система правил могла бы выжить, адаптировалась бы и позволила бы рыбакам эффективно использовать местные ресурсы до бесконечности31. Однако если власти Канады продолжат настаивать на еди-

31Такие переходные системы были бы по необходимости относительно сложными и предполагающими автономию наряду с готовностью внешних властей признать легитимность местных правил.

333

Э. Остром. Управляя общим

ной политике по отношению ко всем видам рыболовства всего восточного побережья, то наиболее вероятным исходом станет полное разрушение местной институциональной системы. Более того, представляется весьма сомнительным, что какое бы то ни было агентство, функционирующее на уровне страны в целом, когда-либо смогло иметь обширную и привязанную ко времени и месту информацию, необходимую для создания набора правил, подходящих к конкретным особенностям ситуации не местах.

Служащие федеральных ведомств Канады не являются единственными чиновниками, которые исходят из отсутствия местных институтов регулирования общих ресурсов (ОР) и осуществляют действия, либо угрожающие существующим институтам, либо уничтожающие их. Корделл и МакКейн дают описание некоторой разновидности пожизненной аренды участков моря, разработанной бедными рыбаками, которые живут на побережье Байи в Бразилии и ловят рыбу с плотов. Эта система аренды не признается федеральным правительством Бразилии, властями штата и местной администрацией (см. [Cordell, McKean, 1986]). Более того, официальной политикой бразильского правительства является политика свободного доступа, а не система ограниченного доступа, как у рыбаков Байи. Национальные кодексы рыболовства Бразилии определяют все территориальные воды Бразилии как государственные воды, открытые для любого бразильского судна, зарегистрированного в бразильском порту.

Некоторые ученые были свидетелями того, что произошло, когда правительство Непала приняло закон о национализации частных лесов (Private Forests Nationalization Act, см. [Arnold and Campbell, 1986], [Bromley and Chapagain, 1984], [Chapagain, 1984], [Messerschmidt, 1986]). Хотя официальной целью закона провозглашались «защита, управление и сохранение леса в интересах всей страны», фактически он разрушил созданную в прежние времена систему контроля над лесопользованием со стороны местных общин. Мессершмидт сообщает о том, что случилось сразу после того, как этот закон вступил в силу: «Жители непальских деревень тут же начали вести себя как халявщики, — они стали систематически прибегать к истощительным вырубкам леса в огромных размерах. Обычное объяснение этого эффекта состоит в том, что жители деревень утратили контроль над своими лесами и что

334

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

они не верят в контроль со стороны государства и не доверяют его политике в области природных ресурсов» [Messerschmidt, 1986, p. 458].

В 1978 г. правительство Непала пересмотрело свою политику и начало поощрять передачу земли, занятой лесами, обратно под контроль деревень, что привело к весьма обнадеживающим результатам в сфере лесоустроительных работ (см. [Arnold and Campbell, 1986]). Аналогичные истории о распаде уязвимых ситуаций с ОР, когда чиновники центрального правительства, приступая к действиям, исходили из отсутствия местных институтов, можно услышать во многих других местах по всему миру.

5.6.Уроки, которые можно извлечь из сопоставления случаев, рассмотренных в настоящем исследовании

Цель настоящего обзора удач, провалов и уязвимости состоит в том, чтобы установить нечто общее всем этим случаям. Теперь, после того как они описаны, я буду анализировать их с помощью двух методик. Во-первых, я сделаю сопоставление имеющихся в моих описаниях институтов, используя принципы проектирования, исследованные в главе 3. При этом меня будет интересовать вопрос, какие из принципов проектирования, применявшихся для создания робáстных институтов, описываемых в главе 3, характерны и для других случаев. Если потерпевшие неудачу и уязвимые институты создавались на принципах, схожих с теми, на основе которых создавались робастные институты, то, вероятно, необходимо отбросить их, поскольку эти принципы не позволяют объяснить различия между робастными, провалившимися и уязвимыми институтами. Во-вторых, я проанализирую те характеристики ситуации и режимов функционирования, которые повлияли на способность индивидов изменять свои институты (как это описано в главе 4 и, для случаев, относящихся к более отдаленному прошлому, в главе 3), а также те факторы, которые, по-видимому, ограничивают способность людей изменять их собственные институты (либо блокируют такие изменения, инициируемые извне). Первая методика анализа и ее результаты составляет содержания этого, заключительно-

335

Э. Остром. Управляя общим

го, раздела главы 5. Вторая методика анализа и ее результаты рассматриваются в главе 6.

В качестве первого шага в процессе оценивания пригодности предложенных выше принципов проектирования я упорядочила все случаи, описанные в данном исследовании, и свела их в табл. 5.2. Для каждого случая указаны (1) те принципы проектирования, про которые можно точно сказать, что они применялись при построении соответствующего института; (2) те принципы, которые применялись в ослабленной версии; (3) принципы, которые не применялись вовсе. Институты, описанные в главе 3, которые просуществовали в течение длительного исторического времени, очевидным образом основаны на всех этих принципах, поскольку сами эти принципы и были выделены как нечто общее у всех этих — успешных — случаев. Институты, созданные для предотвращения исчезновения воды в бассейне Рэймонда, в Западном и Центральном бассейнах, также характеризуются наличием всех этих принципов. Эти [калифорнийские] институты уже показали свою жизнестойкость, просуществовав 30—40 лет. Я склонна считать их робастными.

Присутствие этих принципов в успешных и провалившихся случаях также имеет очевидную дифференциацию. Если взять одни провалы, то для них характерно следующее. Для двух случаев турецкого рыболовства (Бодрум и Измирский залив), где никак не удается решить серьезные проблемы, приводящие к исчерпанию ренты, характерно то, что там не реализовано ни одного из правильных принципов проектирования. В ирригационном проекте Киринди Ойя на Шри-Ланке реализован всего один принцип из всего набора (ясные границы). В период после 1938 г., когда здесь обострилась проблема исчерпания ренты, реализация двух принципов («правила соответствуют местным особенностям» и «наличие надзора») обнаруживается в процессе создания институтов для упорядочивания ловли у пляжей деревни Мавелле, на южном побережье ШриЛанки. Два принципа («механизм разрешения конфликтов» и «признание права на самоорганизацию») присутствовали в бассейнах Рэймонда, Западном и Центральном до того, как здесь были начаты институциональные преобразования. Наличие трех принципов («площадки коллективного выбора», «механизмы разрешения конфликтов» и «признание права на самоорганизацию») обнаруживаются в случае

336

Э. Остром. Управляя общим

Мохаве (графство Сан-Бернардино в Калифорнии). Таким образом, во всех случаях, когда присваиватели ОР со всей очевидностью оказались не в состоянии решить стоявшие перед ними проблемы, мы находим, что там реализовано не более трех принципов проектирования институтов.

В настоящей главе я определила случай канадских рыбаков из поселка Гавань Порт-Ламерон как уязвимый. Я считаю уязвимыми также и институты, разработанные рыбаками турецкой Аланьи, как и те, которые были созданы в рамках проекта Гал Ойя в Шри-Ланке. Позвольте мне объяснить, почему я считаю их таковыми. Несмотря на то что правила, разработанные в Аланье, позволили найти изящное решение проблемы распределения рыбацких лодок по участкам лова, они не смогли эффективно ограничить вход в рыболовный бизнес сторонних присваивателей. В настоящее время число рыбаков, желающих ловить именно здесь, не таково, чтобы оно представляло угрозу для выживания прибрежного рыболовства в Алании. Однако если получить доступ к здешним рыбным угодьям захочет большее число людей, то проблема исчерпания ренты встанет здесь так же остро, как она встала в Мавелле. В прошлом коллективный выбор делался отчасти на базе местного кооператива, отчасти посредством обсуждения проблем в местном кафе. Если когда-нибудь в будущем условия изменятся, то без выделенной и постоянно действующей площадки для осуществления коллективного выбора рыбакам Аланьи будет сложно адаптировать свои правила к этим изменениям.

Что касается проекта Гал Ойя, то очевидно, что границы и критерии членства здесь ясны, что здесь были разработаны правила, соответствующие местным условиям, что за их соблюдением осуществляется надзор и что здесь имеются площадки, обеспечивающие возможность коллективного выбора. Однако до тех пор, пока здесь не будут признаваться права крестьян на самоорганизацию, и до тех пор, пока не будет гарантирована работа механизмов разрешения конфликтов, я не хочу признавать здешние институты робастными. Принимая во внимание длительность периода, в течение которого здесь существовал централизованный контроль, понятно, что крестьянам Гал Ойя будет очень сложно продолжить свою деятельность по самоорганизации, если в деятельности департамента ирригации, где продолжают работать в основном

338