Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ли действовать расположенные ниже по стоку грунтовых вод соседи, которые опасались, что бездействие операторов Центрального бассейна в конце концов сведет на нет выгоды консервации водозабора из Западного бассейна. Начав действовать до того, как величина необходимого сокращения достигла 20%, и наняв частную инжиниринговую компанию, операторы Центрального бассейна сэкономили много времени и денег на этапе достижения взаимных договоренностей, основанных на тех же принципах, которые были реализованы в бассейне Рэймонда и Западном бассейне.

4.2.4.Вопросы соблюдения сторонами достигнутых договоренностей

С момента утверждения судом первых договоренностей, согласованных участниками переговоров в бассейне Рэймонда, прошло 45 лет. Со времени подписания временных соглашений в Западном и Центральном бассейнах прошло соответственно 35 и 27 лет. Это означает, что у сторон этих соглашений было множество возможностей решить, стоит им соблюдать эти соглашения или нет. При той ценности, которую имеют грунтовые воды, все производители должны были испытывать огромное искушение нарушить договоренности в те или иные моменты этих суммарных 107 лет, прошедших с тех пор. Вместе с тем в течение этого периода фактический уровень нарушений был несущественным.

Инспекция водных ресурсов во всех трех зонах осуществляет масштабные меры по надзору и принуждению к выполнению достигнутых и утвержденных соглашений. Деятельность по надзору имеет публично-открытый характер. Каждый участник соглашения ежегодно отчитывается об общем количестве извлеченных грунтовых вод и получает данные отчетов других участников (а также всех остальных, т.е. тех, кто начал эксплуатацию скважин в данном отчетном году). Надежность этих сведений весьма высока. Данные проверяют несколько агентств. Инспекция уполномочена калибровать водяные счетчики, что снижает вероятность возможность мошенничества. Так как собираемая информация достаточно точна, а доступ к ней прост, каждый оператор знает, что делают все остальные, и каждый знает также, что всем остальным изве-

241

Э. Остром. Управляя общим

стно и количество грунтовых вод, выкачиваемое его собственными скважинами. Таким образом, информация, доступная участникам, теоретически близка к концепции «общего знания» — условию, которое часто полагается необходимым приближением к решению итеративных игр типа «Дилеммы заключенного» (см. [Aumann, 1976]).

Вместо того чтобы представлять себя инстанцией, проводящей некую самостоятельную политику, служба инспекторов по водным ресурсам старается быть нейтральным агентством, задачи которого ограничиваются задачами мониторинга. Поскольку любой законный держатель прав на воду может подать в суд — для того, чтобы принудить другие стороны к соблюдению договоренностей, — водной инспекции не нужно самостоятельно предпринимать никаких шагов по наказанию нарушителей. Как было сформулировано одним из официальных лиц водной инспекции в 1960 г.: «…наша линия и состоит в том, чтобы не осуществлять никаких положительных действий в отношении какой-либо стороны, поскольку иное поставило бы нас в положение активного участника. Наша политика сводится к информированию активных участников обо всех нарушениях, с тем чтобы принятие решения о том, нужны ли какие-либо положительные действия, оставалось на их усмотрение. Чтобы обеспечить добровольное сотрудничество [между заинтересованными участниками], мы хотим оставаться настолько нейтральными, насколько это возможно»30.

Так, в первые годы после подписания соглашения по Западному бассейну «Компания водоснабжения Монета» (Moneta Water Company) начала выкачивать больше, чем ей было установлено. По прошествии пары лет стало очевидным, что избыточный водозабор неслучаен. В дополнение к данным об объемах выкачиваемой этой компанией воды, публикуемых в таблицах годового отчета, инспектор посвятил несколько страниц обзору последних действий компании. Компания стала выполнять судебное предписание вскоре после публикации этих сведений. Помимо нескольких отдельных случаев такого рода все участники, подписавшие соглашение, выполняли договоренности о сокращении выкачивания воды без формаль-

30Интервью, взятое Элинор Остром у служащего водной инспекции Джона Джоэмса (John Johams) 17 ноября 1960 г.

242

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ных санкций. Даже город Хоуторн в конечном итоге сократил свой водозабор до уровней, установленных в окончательном соглашении. Правда, потребовалось подать несколько исков против новых операторов, которые попытались начать выкачивать грунтовые воды, не купив прав на них. По этим искам были вынесены судебные решения, и ответчикам запретили выкачивать воду, если они в установленном порядке не купят соответствующие права, что они в конце концов и сделали31.

Во всех этих судебных случаях степень квазидобровольного выполнения окончательных соглашений, введенных в действие судебными решениями, оставалась исключительно высокой. Несмотря на то что каждый оператор время от времени испытывал искушение выкачать больше законного количества грунтовых вод, каждый оператор хотел, чтобы общий объем выкачиваемой из бассейна воды был ограничен, с тем чтобы доступ к этим запасам и ценность соответствующих потоков продолжали существовать в течение долгого времени. При надежном, действенном и нейтральном надзоре, который осуществлялся инспекциями водных ресурсов, ни один оператор не мог выкачать лишнего количества воды без того, чтобы о любом нарушении соглашения стало известно всем остальным не позже конца следующего водохозяйственного года. Поскольку в процессе реализации совместных стратегий каждый был связан с каждым в организационном и коммуникационном отношении, то продолжение нарушения договоренностей, скорее всего, повлечет за собой судебные санкции, потерю репутации и перспективу столкнуться с неформальными санкциями. Так как каждый оператор имеет право выкачать ограниченное количество воды и так как почти все операторы добровольно согласились с параметрами начального распределения прав, большинство участников воспринимают базовую систему договоренностей как справедливую. Более того, участники продолжают контролировать систему надзора, время от времени проверяя, остается ли она действенной, честной и надежной. Две трети бюджета водной инспекции оплачивается теми, кто владеет правами на воду, и они могут потребо-

31Dominguez Water Corporation v. American Plant Growers, Inc. Case 668, 965, Superior Court, State of California, County of Los Angeles.

243

Э. Остром. Управляя общим

вать через суд поменять инспектора, если будут не удовлетворены его работой32.

4.3. Предпринимательская игра

Немедленно после того, как в зоне Западного бассейна было заключено временное соглашение, но до того, как началось судебное разбирательство в Центральном бассейне, производители воды Западного бассейна осознали, что судебная тяжба не является достаточным условием достижения цели в виде долгосрочного регулирования их бассейна. Они предприняли ряд шагов, которые пять лет спустя завершились созданием нового коммунального предприятия и заключением серии соглашений с коммунальными предприятиями, обслуживающими соседей Западного бассейна, в соответствии с которыми Западный и Центральный бассейны должны были управляться как взаимосвязанные системы. Переговорный процесс

ирешение проблем, связанных с учреждением нового округа

изаключением соглашений с уже существовавшими агентствами, могут служить хорошей иллюстрацией того, как в качестве стратегии изменения структуры стимулов для всех, кто совместно использует общий ресурс (ОР), может служить курс на коммунальное предпринимательство. Процесс соединения необходимых компонент нового предприятия немедленно столкнулся со значительными сложностями. Здесь мы можем дать лишь беглый очерк того, что происходило, но я постараюсь показать, как воспринимали эти проблемы сами участники и какие шаги они предпринимали, пытаясь решить эти проблемы в имевшихся тогда политических условиях.

Судебное разбирательство оставило нерешенным целый ряд проблем. Во-первых, производители не желали сокращать выкачивание воды до уровня допустимого дебита. Хотя фактическое сокращение объемов выкачиваемой воды сразу же улучшило условия эксплуатации водных ресурсов бассейна, его было недостаточно для нормализации режима пополнения/расходования бассейна. Необходимо было либо увели-

32Участники соглашения по бассейну Рэймонда в последние годы меняли своих инспекторов, так что перспектива изменений этого рода вполне реальна.

244

Глава 4. Анализ институциональных изменений

чить интенсивность наполнения водой обоих бассейнов, либо ускорить сокращение выкачивания. Если бы удалось увеличить скорость наполнения бассейнов, это позволило бы перейти к использованию подземных водохранилищ в режиме, в некоторых отношениях аналогичном использованию поверхностных водохранилищ, которые наполняют после каждого спуска воды33.

Вторая проблема, оставшаяся нерешенной, была связана с первой. Она сводилась к наличию специфической опасности проникновения соленой воды по всей протяженной западной границе Западного бассейна и на коротком участке Центрального бассейна там, где он выходил к океану. В начале 1960-х инженеры-гидрогеологи зоны Западного бассейна и округа графства Лос-Анджелес по контролю над наводнениями (Los Angeles County Flood Control District) начали эксперименты по созданию вдоль побережья барьера из грунтовой пресной воды. Первый эксперимент, профинансированный частично из местных источников, а частично штатом, показал, что сооружение вдоль побережья цепочки скважин, которые можно было бы использовать для закачивания под давлением пресной воды, является и технически, и экономически осуществимым проектом. Результатом его реализации стало бы формирование подземного конуса пресной воды, который предотвращал бы дальнейшее проникновение соленой воды океана в водоносные слои бассейна. После этого бóльшая часть пресной воды стала бы доступна в месте соединения [пресной и морской воды], откуда ее можно было бы откачивать по мере необходимости. Если бы подобный барьер можно было соорудить вдоль всего побережья, возможности искусственной подпитки бассейна были бы резко расширены, а угроза в виде морской воды была бы устранена. После того как техническая и экономическая реализуемость проекта была установлена, осталось решить вопрос, кто именно и как будет платить за возводимый барьер.

33Поверхностное водохранилище можно неоднократно спускать и наполнять вновь, не боясь повредить систему в целом. Степень свободы при наполнении и спуске воды подземных бассейнов грунтовых вод существенно ниже той, которая имеет место в случае поверхностного водохранилища.

245

Э. Остром. Управляя общим

Третий деликатный вопрос касался проведения обоснованной границы между Западным и Центральными бассейнами. Этот вопрос не вставал применительно к бассейну Рэймонда, который располагается в гористой местности и относительно самодостаточен. Если бы когда-нибудь производители воды в зоне Центрального бассейна уменьшили объем выкачиваемой воды, а их коллеги из зоны Западного бассейна продолжали отбор воды с прежней (высокой) интенсивностью, вода Западного бассейна начала бы течь в восточном направлении, перетекая в Центральный бассейн — вместо естественного стока из Центрального в Западный бассейн. Это потенциально возможное изменение естественного направления стока подвело производителей из обеих зон к осознанию того, насколько взаимосвязаны оба этих бассейна. Барьер из скважин, сооруженный вдоль побережья, защитит не только Западный, но также и Центральный бассейн. Более того, открытые пористые почвы Центрального бассейна можно было бы использовать для пополнения бассейнов намного эффективней, чем почвы в зоне Западного бассейна. Проникновение дополнительной воды в данном месте могло бы поднять уровень грунтовых вод Центрального бассейна, что в сочетании со снижением объемов выкачиваемой воды в Центральном бассейне увеличило бы сток в Западный бассейн.

Ввиду отсутствия необходимых полномочий решить эти три группы проблем не могло ни одно из существующих агентств. Производители воды из обоих бассейнов не хотели обращаться ни в одно из существовавших тогда крупных агентств (ведомств) из-за опасений, что они потеряют контроль над принятием решений, что сделает данный вариант решения задачи худшим по сравнению даже со статус-кво34. Ранней осенью 1954 г. президент Ассоциации водоснабжения Западного бассейна сообщил президенту Ассоциации по сохранению природных ресурсов Южной Калифорнии (Conservation

34Эти варианты предполагали участие окружного управления графства Лос-Анджелес по контролю за наводнениями и Столичного округа водоснабжения Южной Калифорнии, которые проявляли интерес к включению обоих бассейнов в территории, на которых они осуществляли регулирование процесса выкачивания воды и использования водных ресурсов. Производители воды из зон Западного и Центрального бассейнов хотели сотрудничать с этими ведомствами, но не попадать в полную зависимость от них.

246

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Association of Southern Calofornia) о том, что существует необходимость провести встречу всех представителей всех отраслей водного хозяйства штата, посвященную обсуждению потенциальных законодательных мер, призванных решить обострившиеся проблемы, связанные с грунтовыми водами. В итоге 45 агентств были приглашены собраться в сентябре 1954 г. «для подготовки проекта честного и эффективного законодательства по вопросам грунтовых вод для внесения на сессию законодательного собрания штата 1955 г.» (из письма У. С. Розекранса (W. S. Rosecrans) в Ассоциацию водоснабжения Центрального бассейна). На этом совещании была сформирована так называемая группа, или Комитет двенадцати, которой предстояло написать вариант пакета законодательных мер35.

Обсуждение предложенного законодательства концентрировалось на двух главных разновидностях изменений. Законодательные меры первого типа касались будущих судебных решений в отношении грунтовых вод. Из-за нехватки информации об объемах выкачанной в прошлом воды большим числом операторов экспертам потребовалось семь лет, чтобы составить отчет о состоянии дел в Западном бассейне. Для того чтобы изменить это положение, комитет подготовил проект законодательных инициатив, в соответствии с которыми всем организациям, выкачивающим не менее 25 акр-футов воды в год, предписывалось заполнять и сдавать органам государственной статистики формы, содержащие данные о количестве выкачанной грунтовой воды. Это законодательство не помогло

35Широчайший спектр сил, представленных в этой организации, отразился в следующей характеристике, данной ей одним наблюдателем: «Комитет двенадцати был сформирован их инженеров, адвокатов, представителей ирригационных округов и округов водоснабжения, фермерских бюро, городов, частных компаний по оказанию коммунальных услуг и самого штата Калифорния.

Вработе этой группы находили отражение самые разные точки зрения и решались самые разные проблемы, что оказалось наиболее выигрышным. Этот комитет в силу своего состава не мог проталкивать решения в пользу определенных регионов или конкретных групп, он был обязан отражать весь спектр интересов данной пространственной выборки» (см. [James Krieger, «Progress in Ground Water Replenishment», mimeograph April 15, 1955, p. 2]).

247

Э. Остром. Управляя общим

ускорить сбор данных в Западном бассейне, однако оно обеспечило хоть какую-то информацию, необходимую для более быстрого судебного решения в Центральном бассейне и бассейне Сан-Габриель.

Вторая группа проблем, на решение которых было нацелено разрабатываемое законодательство, была связана с легитимностью учреждения нового типа округов, которые получали полномочия и на которые возлагалась ответственность за пополнение бассейнов, финансируемое по большей части из поступлений по так называемому налогу на выкачивание (pump tax), и за оценку поступлений грунтовых вод в пределах границ округа. Итоговый проект отличался от того законодательства, которое могли бы подготовить представители Западного или Центрального бассейнов по отдельности36. Приняв во внимание потребности других бассейнов и существующих агентств по регулированию водного хозяйства, производители Западного и Центрального бассейнов смогли добиться быстрого утверждения обоих пакетов, когда в 1955 г. они были направлены на утверждение законодательным собранием штата.

Новый закон об округе пополнения водных ресурсов (The Water Replenishment District Act) уполномочил жителей Южной Калифорнии образовать новый округ после того, как они

36В отчете, направленном в адрес Ассоциации водоснабжения Западного бассейна Луис Александер, член Комитета двенадцати, работавший и в Западном и в Центральном бассейнах, заявлял, что «первоначальная концепция законопроекта предполагала, что задачей является лишь оценка объемов выкачиваемой воды и… воспрещала всякий ad valorem (в данном случае привязанный

кколичеству извлекаемой воды. — Прим. науч. ред.) налог… Фермерское лобби штата настояло на введении налога со ставкой ad valorem, и… представленный проект стал компромиссом между двумя этими точками зрения» [West Basin Water Association, minutes, April 12, 1955, p. 8]. Перед тем как проголосовать за проект в Комитете двенадцати, президент Ассоциации созвал специальное совещание всех членов ассоциации для рассмотрения обоих пакетов законов. На совещании ему и другим членам Комитета двенадцати было задано множество вопросов, и в их адрес было высказано немало критических замечаний, в основном сводившихся к тому, что в проекте не нашли отражения все пожелания членов ассоциации, однако затем члены ассоциации единогласно проголосовали за одобрение проекта.

248

Глава 4. Анализ институциональных изменений

(1)получат подписи не менее 10% зарегистрированных избирателей, постоянно проживающих в границах будущего округа,

(2)предложат конкретные значения максимальных налоговых ставок, по которым в пределах нового округа будет взиматься налог на воду, (3) получат заключение департамента водных ресурсов штата о том, что ситуация на территориях, ограниченных границами нового округа, не ухудшится от включения в округ и (4) получат большинство голосов «за» на специальных выборах, организованных для голосования по вопросу создания нового округа. Будучи созданным, округ наделялся широкими полномочиями получать доходы от налога на выкачивание воды и, в более ограниченной мере, от налога на недвижимость (property tax), а также полномочия осуществлять действия по пополнению водой бассейна грунтовых вод. Данный органический закон включал в себя уникальное положение, целью которого было «избежать дублирования в виде одних и тех же действий по пополнению водных ресурсов, предпринимаемых существующими агентствами и округом» [California Water Code, sec. 60231]. В соответствующей статье говорилось, что «в случае если достижение какой-либо части целей округа обеспечивается существующим агентством… округ рассмотрит возможность заключения контракта на достижение этих целей с данным существующим агентством и определит соответствующие затраты» [California Water Code, sec. 60231].

Иными словами, новое агентство по пополнению водными ресурсами должно было оценить затраты на наем существующего агентства для получения соответствующих услуг, а не бросаться создавать свое собственное производственное подразделение для тех видов деятельности, которыми оно хотело бы заниматься37. Законодательство играло роль своеобраз-

37Джеймс Кригер объяснил появление этой статьи следующим образом: «Существовавшие на тот момент агентства коммунального сектора полагали, что у них есть техническая возможность обеспечить пополнение бассейна. Какие-то из них действительно располагали всем необходимым для работ по восполнению бассейнов грунтовых вод, но они не умели привлекать финансирование для покупки воды, направляемой на пополнение подземных бассейнов. Они исходили из того, что им должны разрешить производство соответствующих работ и что никакое акционерное общество не должно незаконно захватить их функции» [Progress in Ground Water Replenishment, mimeograph, April 15, 1955, p. 6].

249

Э. Остром. Управляя общим

ной «конституции» вновь образованного округа. На этой основе производители воды из зон конкретных бассейнов могли, используя общую схему, создавать «конституции» для своих округов. Поначалу Западный бассейн решил, что они будут действовать самостоятельно, и его операторы образовали в рамках своей ассоциации рабочий комитет для написания конкретных предложений по созданию округа.

Главными проблемами, которые должны были быть решены в ходе этого конституционного процесса, были, во-первых, проблема источника воды для сооружаемого [на побережье] подземного барьера; во-вторых, проблема определения точных границ нового округа; в-третьих, проблема проведения внутренних границ избирательных округов и, в-четвертых, проблема предела полномочий в части установления налогов. Операторы Западного бассейна считали возможным приобретение требуемых количеств оборотной воды у завода по водоочистке «Гиперион» (Hyperion watertreatment plant) — расположенных на океанском берегу мощностей по сбору и очистке сточных вод, которыми управлял город Лос-Анджелес. Если бы это оказалось технически возможным, они получили бы источник дешевой воды и им не нужно было бы вступать в переговоры с могущественным Столичным округом водоснабжения Южной Калифорнии (Metropolitan Water District of Southern California, MWD). После длинной серии экспериментов оказалось, что использование оборотной воды технически невозможно, по крайней мере в ближайшее время. Комитет начал опять с самого начала. Перед членами обеих ассоциаций была поставлена задача «обратиться в MWD… с целью получить от них безусловное обязательство (firm commitment) касательно поставок достаточных количеств воды и попросить их дать свои оценки возможной потребности в инженерных работах и затратах» (доклад Алана Харриса, протокол заседания Ассоциации водоснабжения Западного бассейна [Alan Harris report, West Basin Water Association, minutes, March 22, 1956, p. 6]).

Как только операторы Западного бассейна осознали, что для решения проблемы барьера они должны обращаться в MWD, они интенсифицировали переговоры со своими соседями из Центрального бассейна о создании более крупного округа, включающего оба бассейна. Когда эти ассоциации толь-

250