Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 3. Исследование самоорганизации и самоуправления в системах ОР...

венский старейшина, рассказал, что однажды, во время объезда общинных угодий, закрытых для входа, он наткнулся не на одного-двух нарушителей, а на целую их группу, состоявшую из тридцати человек, среди которых были главы некоторых влиятельных домохозяйств. Горы были еще закрыты, но они в большом количестве вошли в общинные угодья для заготовки шестов, используемых для производства шпалер, предназначенных для поддержки побегов некоторых садовых растений, произрастающих на их частных участках. Если бы они вовремя не соорудили на своих участках эти шпалеры из шестов, они могли бы полностью лишиться всего урожая этих растений. Поэтому они посчитали, что староста ошибся, установив срок открытия доступа в горы позже даты, когда крестьянам понадобились заготовленные шесты» [McKean, 1986, p. 565].

В этом случае были наложены денежные штрафы, однако на сей раз они имели форму пожертвований деревенской школе, а не подношения саке поймавшим их детективам. Маккейн подчеркивает, что долгосрочный успех систем правил, разработанных и применяемых на местном уровне, указывает на то, что «для регулирования общинных угодий не требуется внешнего принуждение извне» [McKean, 1986, p. 571].

3.2. Ирригационные институты «уэрта»

29 мая 1435 г., примерно за 50 лет до того, как жители Тёрбеля поставили свои подписи под статьями устава, которым официально учреждалась их ассоциация, 84 пользователя оросительных каналов Бенакер и Файтанар в Валенсии собрались у монастыря Св. Франциска для того, чтобы выработать и утвердить официальные акты по регулированию водопользования. Этими актами определялось, кто имеет право на воду из этих каналов, как будет распределяться вода в обильные и засушливые годы, как будет распределяться ответственность за поддержание и ремонт ирригационной системы, какие официальные лица будут ими выбраны и как будут устроены выборы, какие штрафные санкции будут налагаться на тех, кто нарушит эти правила. Сами каналы, как и многие другие сооружения в этом крае, были созданы задолго до этого события. Многие правила, регламентировавшие распределение воды для орошения, уже давно исполнялись на практике. Валенсия была освобождена

141

Э. Остром. Управляя общим

от мусульман в 1238 г. — за два века до собрания пользователей каналами Бенакер и Файтанар. Некоторые правила, укорененные в средневековой и современной практике, были разработаны задолго до Реконкисты10. Таким образом, не менее чем в течение пятисот лет, а скорее всего, почти в течение тысячи, фермеры постоянно собирались с другими пользователями тех же самых каналов, чтобы устанавливать и пересматривать используемые ими правила, чтобы выбирать официальных лиц, чтобы определять величину штрафов и взносов.

Учитывая ограниченное количество дождей в этом регионе, приближающемся по своим климатическим характеристикам к полупустыне, а также значительные колебания суммарного выпадения осадков от года к году, можно утверждать, что высокоразвитое хозяйство в этом регионе невозможно без ирригационных работ, в результате которых вода будет доставляться на поля фермеров. Вода никогда не была здесь в изобилии, даже после того как были построены главные каналы. На фоне высоких ставок под поверхностью повседневной жизни здесь всегда тлел конфликт, который периодически выходил на поверхность и проявлялся в форме открытой борьбы — между самими пользователями ирригационной системы, между ними и официальными лицами, между теми, чьи участки расположены ниже, т.е. дальше от запорных устройств канала, и теми, чьи участки находятся выше, т.е. у самого источника воды. Несмотря на наличие высокого конфликтного потенциала, институты, созданные много столетий назад для регулирования процессов использования воды этих рек, показали себя способными разрешать конфликты, предсказуемым образом распределять воду

10На территориях, которые испанская корона вернула себе, остались проживать множество мусульман. Когда отдельные мусульманские семьи покидали эти края, их земельные надели и усадьба передавались в дар испанским семействам. Поскольку ирригационные системы работали до Реконкисты, испанцы предпринимали значительные усилия, чтобы понять, как работает система, и поддерживать сложившиеся процедуры водопользования, включая распределение воды по участкам. Так, в 1244 г. Дон Перегрин, один из герцогов короля Хайме I, приказал нескольким мусульманам, бывшим до прихода испанцев ирригационными чиновниками, явиться и «принести клятву под страхом смерти и конфискации», что они «расскажут правду о водах, о том, как они управлялись с ней во времена мавров» [Glick, 1970, p. 233].

142

Глава 3. Исследование самоорганизации и самоуправления в системах ОР...

иобеспечивать стабильность в регионе, обычно не ассоциирующемся с высоким уровнем стабильности. Маас и Андерсон приложили много усилий к тому, чтобы исследовать эти институты, расположенные в «уэрта» (huerta), т.е. хорошо очерченных зонах, прилегающих к городам Валенсии, Мурсии, Ориуэлы

иАликанте (см. [Maas and Anderson, 1986]), а благодаря Глику у нас есть авторитетный труд, посвященный истории «уэрта» Валенсии в Средние века (см. [Glick, 1970]).

р. Турия

Валенсия

64 километра

Рис. 3.1. Месторасположение испанских зон орошения (huertas)

143

Э. Остром. Управляя общим

3.2.1. Валенсия

Неподалеку от города Валенсия воды реки Турии разделяются на восемь главных каналов, орошающих уэрта на площади 16 тыс. гектаров. Фермы Валенсии всегда были маленькими, но за последнее столетие вследствие разделов они стали еще меньше. Около 80% ферм имеют менее 1 гектара, лишь немногие из них имеют более 5 гектаров [Maas, Anderson, 1986, p. 11]. Зимы здесь по большей части проходят без заморозков, а лето, как правило, жаркое и солнечное. Фермеры могут собирать по два-три урожая в год. Они концентрируются на производстве картофеля, лука и самых разных овощных культур. Каждый фермер полностью свободен решать, что именно ему выращивать.

Учитывая малое количество дождей в Валенсии, следует признать, что без эффективного использования реки Турии никакое более или менее масштабное сельское хозяйство здесь было бы невозможным. Вариация стока реки Турии в прошлом была весьма значительной. Годы низкой воды сменялись годами широких разливов реки. Вплоть до середины XX в. в Валенсии не сооружалось водохранилищ, способных питать водой валенсийские уэрта. Такое положение сохранялось до 1951 г., когда было открыто водохранилище им. Генералиссимуса, с его 228 млн кубометров водного запаса, который стали использовать для регулирования стока реки Турии и компенсации его колебаний. В регионе была начата эксплуатация ряда бассейнов подземных вод, которые использовались в качестве дополнительного — по отношению к реке — ресурса воды, хотя этот ресурс никогда не был фактором, определяющим предложение воды для орошения.

В Валенсии право на воду неотъемлемо от права владения землей. Земля, на которой вода была до Реконкисты, считается орошаемой землей (irrigated land, regadiu), тогда как остальная земля в этих «уэртас» представляет собой сухую землю (seca)11. Владение некоторыми землями порождает право на воду только в годы изобильного предложения воды (extremales). Главный принцип распределения в Валенсии

11В восточной части Испании некоторое ограниченное число участков после Реконкисты приобрели права ирригации, так как новые ирригационные проекты увеличили предложение воды.

144

Глава 3. Исследование самоорганизации и самоуправления в системах ОР...

состоит в том, что количество воды из канала, предоставляемое каждому участку regadiu, пропорционально его размерам.

Пользователи семи главных каналов Валенсии организованы в автономные ирригационные общины, синдики12, или главные управляющие, которых принимают участие в двух трибуналах, заседающих каждую неделю. Суд по вопросам водопользования называется Tribunal de las Aguas. В течение веков он собирается во вторник утром у Апостольских врат кафедрального собора Валенсии. Наличие в его работе многих элементов исламской традиции привело ученых к выводу, согласно которому этот суд образовался во времена исламского правления13. Заседания трибунала проходят без участия юристов, но при большом стечении зевак. Председательствующий опрашивает стороны конфликта, тогда как остальные лица могут предоставлять дополнительные сведения, а члены суда, за исключением того синдика, канал которого фигурирует в деле, немедленно выносят решение в отношении фактов дела, руководствуясь специфическими правилами, действующими в отношении данного конкретного канала. Налагемые штрафы и суммы компенсации ущерба также согласованы с правилами данного канала. Конечное решение суда записывается, но не материалы слушаний. По окончании сессии данного суда синдики могут также созвать второй трибунал, выполняющий функции координационного комитета, в работе которого принимают участие представители всех семи каналов, и который определяет, когда должны быть приняты решения, касающиеся сезонного спада воды, или обсуждает другие вопросы, имеющие отношение к взаимодействию всех каналов системы или являющиеся общими для них.

Фермеры (hereters), владеющие землей, что дает право на получение воды из каждого из семи каналов, собираются каждые два или три года и избирают синдика и нескольких официальных лиц. Помимо своего участия в двух вышеупомянутых трибуналах синдик является главным управляющим отдельной ирригационной единицы. В зону его ответственности вхо-

12В Средние века для обозначения этой должности употреблялось слово cequier.

13Ссылки на материалы по истории этого трибунала, их изложение,

атакже дискуссии по проблеме его происхождения см. в [Glick, 1970, p. 64—68]).

145

Э. Остром. Управляя общим

дит принуждение к исполнению регулятивных мер в отношении к его собственной ирригационной единице. Он имеет полномочия лично осуществлять физическое распределение воды, если в ходе повседневного администрирования водопользования возникают разногласия, налагать штрафы и определять порядок и время доставки воды в период ее сильного дефицита (последнее подлежит еженедельной проверке со стороны Tribunal de las Aguas). Синдик обязан владеть фермой, обслуживаемой данным каналом. Обычно ему помогает немногочисленный персонал в виде объездчиков каналов и стражников, которых он назначает для помощи себе при осуществлении указанных выше действий14.

В Средние века фермеры избирали также двух или больше инспекторов (veedors), которые представляли сообщество пользователей ирригационной системы и которые должны были обсуждать с синдиками технические вопросы, связан-

14Синдик представляет собой агента фермеров (hereters) и может быть ими смещен. В Средние века синдики Валенсии выбирались на ограниченный и непродлеваемый срок посредством выборов, по жребию или по конкурсу заявок. Например, канал Тормос (Tormos Canal) использовал схему конкурентных заявок. На собрании hereters дело осуществлять административное управление каналом в течение трех лет за плату, фигурирующую в его заявке, предоставлялась тому, чья заявка оказывалась минимальной. Каждый соискатель должен был оценить численность персонала, необходимого ему для надзора за режимом использования канала и распределением воды в период засухи — так, чтобы не возникали конфликты. Ему нужно было также оценить затраты на очистку канала, производившуюся раз в год, и надзор за работами фермеров по очистке фрагментов их участков, прилегавших к каналу, служивших границами их земель. Суммарная заявка, поданная победителем, запросившим наименьшую сумму, разверстывалась затем по фермерам пропорционально площади regadiu, которой владел собственник, т.е. тем самым пропорционально количеству получаемой воды (см. [Glick, 1970, p. 38]. Там, где синдика избирали, он также определял годовой бюджет и выносил его на утверждение фермеров — до того как они обязались оплачивать затраты по управлению каналом, разверстанные на пропорциональной основе. Сегодня синдики повсеместно избираются на два года, причем ограничение на повторное избрание снято. Норму самообложения на управление каналом ежегодно устанавливает исполнительный комитет, председателем которого является синдик.

146

Глава 3. Исследование самоорганизации и самоуправления в системах ОР...

ные с ежедневной эксплуатацией каналов. Они должны были также оказывать содействие — в части физического функционирования системы — синдикам, выносившим те или иные решения по прекращению конфликтов между фермерами или между фермерами и синдиками. В теперешнее время фермеры избирают исполнительный комитет (junta de gobierno) для совещаний с синдиками в период между собраниями, которые проходят раз в два года. Исполнительный комитет состоит из делегатов всех главных зон, которые обслуживает вся система каналов. Члены этого комитета пользователей ирригационной системы принимают решения о том, когда нужно блокировать сброс воды через каналы с тем, чтобы осуществить их ежегодный ремонт, и о том, как должны быть организованы эти ремонтные работы.

Базовые правила распределения воды зависят от решений официальных лиц ирригационного сообщества относительно трех состояний природной среды — эти решения разнятся в зависимости от того, что именно имеет место: изобилие воды, сезонный спад воды или экстраординарная засуха. В годы, относительно которых принято решение, что имеет место водное изобилие (такое бывает достаточно нечасто), фермерам разрешено выбирать столько воды, сколько им нужно, как только вода поступает в канал, обслуживающий их земли.

Наиболее типичная ситуация, в которой функционирует система оросительных каналов, — сезонный спад воды. Когда эта ситуация наступает, вода поступает конкретным фермерам через сложную, работающую в соответствии с многочисленными правилами гидравлическую систему. Каждый распределительный канал занимает свое место в системе ротации среди всех других распределительных каналов15. Каждая ферма

15Эти правила являются и сложными, и весьма специфическими. Масс и Андерсон приводят сводку процедур, используемых в системе канала Беннагер:

«Первые отводные ветви этого канала — это две небольшие оросительные канавы, имеющие право на непрерывное получение воды, каждая из которых орошает приблизительно 13 гектаров. Вскоре после этого вода встречает свой первый язык, посредством которого делится на два постоянных потока в двух отводных ветвях. Правая ветвь называется terc («треть» на валенсийском диалекте), она получает одну треть потока. С помощью

147

Э. Остром. Управляя общим

на распределительном канале получает воду в порядке очереди, начиная с головки канала и кончая его конечным участком.

«В те дни, когда вода идет в отводную ветвь, те фермеры, которые хотят произвести полив, будут получать ее в порядке очереди (por turno), обычно начиная от головки к конечному участку канала. Как только фермер откроет свое запорное устройство, он получит всю воду, которая ему нужна, без ограничений по времени. При этом он сам определяет свои потребности, в основном в терминах количества воды, потребной для выращивания того, что он посадил. Единственным ограничением является требование, чтобы он не допускал потерь воды. Если фермер не смог открыть запорное устройство, когда вода дошла до этого места, он пропускает свою очередь и должен ждать, когда вода опять придет к нему в следующий раз. Когда наступает очередь данной ветви и все пользователи, которые в данное время хотели бы получить воду, не

запорно-поворотного устройства терк орошает два региона — по средам и четвергам вода поступает по одной из отводных канав в Алакуас, а в остальные дни недели она идет по другой отводной канаве в Пиканью.

Две трети воды, идущие в левую отводную ветвь после первого разделения, разделяются на два равных потока языком, называемым «белый крест». Сразу после своего образования левый из этих субпотоков делится на две равные части, каждая из которых поочередно снабжает более мелкие канавы и фермы одну за другой. Правая часть раздела «белый крест» снабжает четыре канала, по которым вода идет последовательно, по каждому каналу в свой день.

Каждый четверг в этой системе на 16 часов блокируется сток — тогда вся вода, дошедшая до раздела “белый крест”, отводится в одну ветвь, называемую “четверг” (по-валенсийски Dijous), которая обслуживает 12 гектаров, но осуществляет фактическое орошение только в течение этих часов. В течение двух недель подряд эти 16 часов выбираются так, чтобы они приходились на время после восхода солнца в четверг. На третью неделю этот период приходится на время до восхода солнца, по пятницам; эта схема выбрана для того, чтобы распределить тяготы, связанные с ночным поливом. В остающиеся 8 часов четверга вода обычным образом разделяется у “белого креста”, но та часть потока, которая направляется в правую ветвь, каждую неделю направляется по очереди в один из четырех каналов, питаемых этой ветвью, — с тем чтобы сохранить пропорции распределения и расписание, обычно действующие в этой зоне обслуживания» [Maas, Anderson, 1986, p. 27].

148

Глава 3. Исследование самоорганизации и самоуправления в системах ОР...

могут этого сделать до того, как настанет очередь другой ветви, начинается процесс распределения, когда вода возвращается в ту точку, где она кончилась в предыдущий раз» [Maas, Anderson, 1986, p. 28].

Базовые элементы этой системы (системы turno) состоят в том, что, во-первых, порядок, в котором пользователи ирригационной системы получают воду, является фиксированным и, во-вторых, в том, что количество отбираемой воды определяется самим фермером (если только он не допускает ее потерь). Соответственно ни один пользователь не может указать точный момент, когда наступает его очередь получать воду, так как это зависит от количества воды в канале и количества воды, нужного тем, кто расположен на канале выше него. С другой стороны, каждый пользователь знает, что, когда его очередь все же придет, он сможет взять столько воды, сколько ему нужно.

В период экстраординарной засухи эти процедуры модифицируются таким образом, что фермы, чьи посевы нуждаются в поливе в наибольшей степени, получают приоритет перед теми фермами, посевы на которых имеют меньшие потребности в воде. В начале периода засухи сами фермеры планируют использовать полив только тех посевов, которые нуждаются в нем больше всего, сокращая время, в течение которого они пускают к себе воду, когда приходит их очередь, что позволяет другим фермерам получить дефицитную воду. По мере продолжения засухи синдик и его представители получают все больше и больше ответственности за определение того времени, в течение которого каждый фермер может получать воду с учетом потребностей его посевов в воде и потребностей в воде других фермеров. В последние годы специальные процедуры, действующие в период засухи, востребованы меньше чем в ранние времена, поскольку начало сказываться регулирование стока посредством водохранилища им. Генералиссимуса. Однако при всем при этом процедура переключения с одного режима и правил на другой — при изменении природных условий — существует и никуда не исчезает.

Степень надзора, осуществляемого в «уэртас», очень высока. В условиях дефицита воды и климатически-погодных рисков имеется множество искушений взять воду без очереди или каким-то образом получить нелегальную воду. Когда приходит время и настает очередь фермера получать воду, он

149

Э. Остром. Управляя общим

направляется на те свои поля, которые находятся как можно ближе к каналу, с тем чтобы быть готовым открыть запорное устройство, как только вода подойдет. Если он не будет готов, он пропустит свою очередь, не получив воды вообще, и должен будет ждать следующего такта. Во время ожидания фермеру относительно нетрудно присматривать за тем, что делается на участках, расположенных выше по каналу, и отслеживать действия объездчиков канала, которым он платит. Объездчики осуществляют патрулирование канала на регулярной основе, под присмотром синдика, который может потерять доверие и свой пост, если распределение воды будет несправедливым и не соответствующим фермерским правилам. Жалобы на действия синдика, объездчиков или иных пользователей ирригационной системы могут заслушиваться каждую неделю трибуналом по водопользованию (Tribunal de las Aguas) в присутствии многих других фермеров, с большим интересом следящих за противостоянием. Схема взаимоотношений, сложившихся в Валенсии в связи с надзором, изображена на рис. 3.2. Принимая во внимание, что каждый осуществляет надзор за каждым, имеется значительный потенциал насилия между пользователями, а также между пользователями и их агентами. В Средние века нормы чести скорее всего обостряли конфликты и увеличивали их потенциал, и фермеры «постоянно были готовы сразиться в тех случаях, если они ощущали любую угрозу получению своей воды» [Glick, 1970, p. 70]. Фактическое насилие никогда не достигало, однако, потенциального уровня.

Исполнительный

комитет

Рис. 3.2. Структура отношений в сфере надзора и подотчетности в «уэртас» Валенсии

150