Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 4. Анализ институциональных изменений

3.Производители воды рассматривают возможность инициировать судебные разбирательства, аналогичные тем, которые прошли в зоне бассейна Рэймонда, с тем, что-

бы уменьшить количество выкачиваемой воды и перейти к нормированию использования ограниченных ресурсов пресной воды в зоне Западного бассейна всеми производителями этой зоны (см. [Ways and Means Committee 1945, p. 16]).

Все три рекомендации были выполнены. Через несколько месяцев была создана Ассоциация водоснабжения Западного бассейна (The West Basin Water Association)15. Ассоциация стала непрерывно действующим открытым форумом16, где производители, представители различных муниципальных и государственных агентств, функционирующих на уровне местных поселений, регионов и всего штата, обсудили все главные мероприятия, осуществленные в Западном бассейне. Ресурсы ассоциации часто использовались в целях получения наиболее качественной технической информации. О собраниях ассоциации, равно как и о заседаниях исполнительного комитета и большинства рабочих комитетов ассоциации, регулярно сообщалось в неизменно подробных протоколах.

15Хотя из-за нехватки места мы не можем здесь детально осветить деятельность Ассоциации водоснабжения Западного бассейна, важность этой деятельности очень трудно переоценить. Формальные правила голосования, принятые внутри этой группы, не позволяли доминировать при принятии решений ни одной из подгрупп. В условиях добровольности участия в Ассоциации она не могла предпринимать никаких действий, если по ним не было достигнуто консенсуса. Поскольку действия предпринимались одновременно на разных площадках, крупнейшие производители координировали свою деятельность и деятельность государственных и муниципальных служащих в форме регулярных ежеквартальных совещаний, заседаний исполнительного комитета ассоциации и ее рабочих комитетов. Подробно об управленческих особенностях деятельности ассоциации см. [E.Ostrom, 1965].

16Их политика открытого доступа к документации была огромной ценностью и для моего исследования. Мне, тогда еще совсем юной студентке первых курсов, показали архивные ящики и пригласили посещать архив, где я могла изучать хранившиеся там документы

иснимать копии со всей корреспонденции, протоколов, отчетов

ит.п.

221

Э. Остром. Управляя общим

Доступ к этим документам был свободным для всех членов ассоциации, а также для всех, кто был заинтересован в сборе информации о прошлых решениях, технической документации, исследованиях по вопросам затрат и выгод различных вариантов. С 1946 по 1954 г. всем членам рассылалась еженедельная газета ассоциации. Девизом этой газеты, который был принят по инициативе ее главного редактора, было: «Да не будет никаких излишков, ни приятных, ни неприятных» (см. [Fossette and Fossette, 1986, p. 57]). Практика получения наиболее качественной информации и ее широкого распространения увеличивала степень понимания и уровень сотрудничества между участниками.

Первым официальным актом ассоциации, принятым в марте 1946 г., стало приглашение знаменитого инженера Гарольда Конклинга (Harold Concling) для изучения возможностей открытия альтернативных источников дополнительной воды, получаемой из бассейна. Конклинг рекомендовал создать муниципальный округ по водоснабжению для доставки воды из Центрального округа Южной Калифорнии по водоснабжению. Получение доступа к поверхностным водам означало бы, что в данной зоне грунтовые воды подземного бассейна перестали служить главным источником воды, однако при этом должен быть решен вопрос о том, у кого останется право использовать резервные запасы бассейна.

В октябре 1945 г. три присваивателя: Калифорнийская компания по обеспечению водоснабжением (California Water Service Company), город Торранс (Torrance) и Компания по водоснабжению Палос Вердес (Palos Verdes Water Company) — инициировали судебный процесс. Адвокатом Калифорнийской компании по обеспечению водоснабжением стал Кеннет Райт, бывший адвокатом города Пасадена на процессе по вопросам использования бассейна Рэймонда. Он сделал несколько презентаций перед производителями Западного бассейна, где изложил концепцию взаимных предписаний, реализованную в бассейне Рэймонда. Несмотря на то что инициаторы процесса и многие другие производители бассейна активно поддерживали концепцию пропорционального сокращения выкачивания всеми производителями, некоторые крупные производители были решительными противниками этого плана.

222

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Таким противником был, к примеру, один из «старших» присваивателей, который к тому же был крупным держателем прав на воду и как землевладелец. «Корпорация водоснабжения Домингес» (Dominguez Water Corporation, названная так по названию района Лос-Анджелеса Домингес Хиллс) — в то время самый крупный производитель в зоне Западного бассейна17 — имела значительное влияние в регионе. Другие участники рынка вряд ли согласились бы на участие в многосторонней программе сокращения объемов выкачивания воды, если бы в ней отказалась участвовать эта компания. Кроме того, город Инглвуд первоначально был против и судебного разбирательства, и всех действий, предпринимавшихся по инициативе ассоциации. Юристы этого города внушили муниципальным властям, что от перспективы сокращения водозабора из грунтовых вод бассейна их защитит статус «старшего присваивателя», который имелся у города. Однако позиция городских властей Инглвуда изменилась после того, как Верховный суд штата Калифорния подтвердил правомочность решений по бассейну Рэймонда18. Инглвуд, имевший несколько сква-

17В 1945 г. «Корпорация водоснабжения Домингес» выкачивала 10 тыс. акр-футов, или 15% общего объема фактического дебита Западного бассейна.

18Причина изменения позиции зафиксирована в документации

ихорошо известна. Как только чиновники поняли, до какой степени истощены водные ресурсы, они оказались в ситуации, когда они тоже должны были начать агитировать жителей за вступление Инглвуда в ассоциацию, с тем чтобы город мог получать воду, поставляемую через участие в MWD. Всего за три года до этого мэр Инглвуда решительно протестовал против участия в данном проекте. Его много раз просили объяснить такую перемену. В местной газете Inglewood Dayly News от 26 сентября 1950 г. он поместил следующее заявление. «Много раз меня спрашивали о причине, по которой сейчас я поддерживаю Центральный округ водоснабжения, хотя я был против еще в 1947 г. Это совершенно обоснованный вопрос, и я чувствую, что обязан дать на него ответ… 24 октября 1945 г. в Верховном суде начало слушаться дело по вопросу установления прав для всех производителей воды бассейна Западного побережья, с тем, чтобы доступные водные ресурсы были распределены между всеми производителями поровну… Когда этот процесс начался, ваш городской совет нанял юридическую фирму “Стюарт, Шоу и Мёрфи” для защиты интересов города Инглвуд от этих действий… Я приведу вам выдержку из письма, полученного

223

Э. Остром. Управляя общим

жин на побережье, превратился тогда в активного участника общей работы по поиску решения.

С другой стороны, жители такого города, как Хоуторн (Hawthorne), который расположен вдали от моря, полагали, что они защищены от проблем с водоснабжением. В течение многих лет Хоуторн следовал стратегии «пользоваться даром». Таким образом, если инициаторам судебной тяжбы случай бассейна Рэймонда виделся модельным образцом, то было совершенно неочевидно, что производители зоны Западного бассейна будут демонстрировать высокую степень стремления уговаривать жителей обслуживаемых ими поселений участвовать в формирующемся соглашении. Однако как только судебное разбирательство было открыто, появилась перспектива, что если производители воды не достигнут соглашения самостоятельно, суд вынесет свое собственное суждение. Таким образом, мы видим, что и в этом случае правила, дей-

городским советом от Эрвина Би Шоу младшего: “Я считаю, что имеются все основания надеяться на то, что городу Инглвуд удастся построить благоприятствующую позицию, основанную на приоритете его прав на воду, которые он имеет в качестве присваивателя воды в течение многих лет”… За несколько лет до начала судебного разбирательства, инициированного Калифорнийской компанией по обеспечению водоснабжения, здесь же ожидалось решение суда по делу другой части графства ЛосАнджелес, делу, известному как дело бассейна Рэймонда. Во многих отношениях оно аналогично тому судебному иску, который подали против нас. Существенный элемент судебного вердикта, важный для нас и сегодня, состоял в том, что Верховный суд предписал относиться ко всем водопользователям одинаковым образом… 10 мая у Эрвина Шоу-мл. состоялось совещание, в котором участвовали Уильям Реншоу, инженер по водным системам, Ф. Р. Круп, администратор, и я… Хотя значительная часть информации, предоставленной нам мистером Шоу, является конфиденциальной, я получил разрешение процитировать фрагмент конфиденциального письма: “По-моему мнению, решение Верховного суда в деле Пасадены говорит о том, что вам не дадут приоритет и что все водопользователи Западного бассейна из числа землевладельцев, а также все водопользователиприсваиватели будут считаться обладающими равными основаниями для наличия прав на воду. В сущности, от всех будут требовать пропорционально снизить выкачку воды до уровня, соответствующего допустимому дебиту бассейна…”»

224

Глава 4. Анализ институциональных изменений

ствовавшие по умолчанию, были изменены посредством инициативы обращения к суду.

Этот случай также потребовал подключения отдела водных ресурсов управления общественных работ штата Калифорния. Решение сложной задачи по установлению суммарного фактического дебита более чем пятисот производителей, а также по определению геологической структуры и суммарного притока воды для большого и сложного бассейна грунтовых вод заняло четыре года. К тому времени, когда экспертный отчет был готов, решение суда, основанное на всеобъемлющем соглашении по делу бассейна Рэймонда, уже было подтверждено Верховным судом Калифорнии, т.е. производители Западного бассейна уже знали о том, что концепция взаимного предписания может с успехом противостоять попыткам частной компании отменить соответствующее решение через суд.

Однако материалы и рекомендации экспертов произвели эффект разорвавшейся бомбы. Эксперты обнаружили, что избыточный отбор имеет место с 1920 г. и что допустимый дебит бассейна составляет 30 тыс. акр-футов в год. Эксперты рекомендовали понизить годовое суммарное количество фактически выкачиваемой воды до этой величины. К 1952 г. это последнее достигло 90 тыс. акр-футов

вгод. Даже сторонники взаимного сокращения выкачивания грунтовых вод были против сокращения общего объема на две трети. Доставляемая из других мест вода тогда только-только начала поступать в зону бассейна. Многие поставщики воды оказались бы не в состоянии удовлетворять спрос своих потребителей, если бы они на две трети уменьшили дебит своих скважин. Первые эксперименты со скважинами нагнетательного типа вызвали к жизни некоторые надежды на то, что появились признаки увеличения подачи воды в бассейн. Увеличение приходной части водного баланса бассейна должно было уменьшить степень необходимости сокращения водозабора до уровня допустимого дебита. Однако правило, действовавшее по умолчанию, уже изменилось. Если бы производители не смогли договориться и заключить соглашение между собой, то они должны были бы сократить количество выкачиваемой воды на две трети

впорядке исполнения судебного предписания.

225

Э. Остром. Управляя общим

Форумом для переговоров о заключении такого соглашения стала Ассоциация водоснабжения Западного бассейна. Ассоциация учредила комитет по юридическим вопросам, куда вошли 6 адвокатов и 5 инженеров. Создание комитета по юридическим вопросам в рамках ассоциации изменило структуру переговорного процесса в одном почти незаметном, но очень важном отношении. Хотя 11 членов комитета по-прежнему представляли интересы своих компаний, они стали подотчетны также и ассоциации в целом. Ассоциация уполномочила комитет своевременно добиться сокращения водозабора. Комитет должен был ежеквартально отчитываться перед всеми членами ассоциации. Если бы члены комитета продолжали упрямо сопротивляться задаче достижения согласия и оказались бы неспособны найти почву для выработки соглашения, они подверглись критике со стороны пользующихся авторитетом коллег19. Члены этого комитета считали, что их миссия будет выполнена, когда все участники уменьшат количество выкачиваемой ими воды. Первым вопросом, по которому нужно было договориться, состоял в том, насколько они должны уменьшить это количество.

В ходе переговоров нужно было найти способ уменьшить водозабор до величины меньшей, чем фактическая

19Главным фактором успеха комитета стало назначение туда

Т.Б. Косгроува (T. B. Cosgrove), юриста «Корпорации Домин-

гес» и некоторых других компаний, связанных с этой. До своего назначения в комитет по юридическим вопросам он резко протестовал против судебного разбирательства и громогласно озвучивал позицию своей компании, согласно которой права на воду «Домингес» мажорируют права всех остальных операторов, выкачивающих воду из бассейна. Без участия «Домингес» никто не согласился бы на сокращения. Косгроув стал принимать активное участие в работе комитета. К тому моменту, когда был подготовлен проект соглашения, он изменил свою позицию и стал сотрудничать с другими производителями. Один из членов комитета даже доверил ему написание чернового наброска промежуточного соглашения, и ему была вынесена благодарность за выдающийся вклад в работу комитета (см. протокол заседания Ассоциации водоснабжения Западного бассейна от 26 августа 1956 г.). В итоге Косгроув не обеспечил для своей компании получение ею прав на такое количество воды, которое она могла бы получить, если бы он продолжал сопротивляться достижению согласия (см. также примечание 22).

226

Глава 4. Анализ институциональных изменений

выкачка 90 тыс. акр-футов, но большей, чем 30 тыс. акрфутов, рекомендованных экспертами. Если бы согласованное уменьшение оказалось не больше, чем то, которое рекомендовали эксперты, некоторые участники судебного разбирательства предпочли бы решать вопрос в суде, в надежде, что судья [при распределении сокращения добычи] поставит их в преимущественное положение по сравнению с другими участниками. Инженеров — членов комитета попросили определить величину максимального сокращения, которое участники могли бы осуществить в ближайшем будущем без фатальных экономических последствий. Согласно оценке инженеров, сокращение выкачивания воды на 25—30% не должно было повлечь серьезного экономического ущерба ни для одного из участников, если будет создан механизм обмена правами, подобный тому, который был разработан для бассейна Рэймонда.

Затем комитет занялся поисками конкретной формулы, основанной на концепции взаимного предписания, которая позволила бы участникам осуществить пропорциональное сокращение водозабора на 25—30%. Поскольку к первоначальным участникам тяжбы в 1949 г. добавилось 340 новых, один из вариантов состоял в том, чтобы в качестве базового года для расчета долей выбрать 1949-й, а не 1944-й, т.е. год, непосредственно предшествовавший началу процесса. Используя статистику экспертов, комитет сделал оценки «прав, основанных на фактическом сроке пользования» по 1944 и 1949 г., для каждого участника20. Сумма этих оценок составила 44,387 тыс. акр-футов для 1944 г. и 63,728 тыс. акр-футов для 1949 г. Комитет предложил использовать данные 1949 г. в качестве базы переговоров по достижению временного соглашения (interim agreement),

20Позже они определили предписанные соглашением права на уровне 1949 г. как «максимальное непрерывное выкачивание воды на поверхность каждым пользователем, использованное для полезных нужд в любом пятилетнем периоде до 1 октября 1949 г.,

втечение которого не было никакой приостановки выкачивания» (временное соглашение, стр. 2). Выбор 1944 г. в качестве базы сопоставления объяснялся тем, что многие участники полагали, что начало судебного разбирательства в 1945 г. означает, что для определения прав на воду будет взят последний полный год перед началом процесса.

227

Э. Остром. Управляя общим

которое стороны могли бы ратифицировать немедленно, с тем чтобы в короткие сроки осуществить фактическое сокращение водозабора. Один из членов комитета аргументировал это следующим образом: «…при сегодняшнем фактическом объеме выкачивания 90 тыс. акр-футов и принимая во внимание, что в прошлом (в 1949 г.) мы выкачивали 63 тыс. акрфутов, т.е. разница составляет половину того сокращения, которого хотела достичь группа компаний, нужно заключить, что в настоящее время наиболее приемлемым является сокращение выкачивания до уровня 1949 г. …В соответствии с этим соглашением стороны оставляли бы за собой возможность выкачивать достаточное количество воды для удовлетворения пикового спроса и имели бы время для того, чтобы приспособиться к сокращению, и при этом никто не расставался бы с уже имеющимися правами, вытекающими из непрерывного фактического владения» [протокол заседания комитета по юридическим вопросам Ассоциации по водоснабжению Западного бассейна, 25 февраля 1953 г., с. 4].

Проект временного соглашения представлял собой условный контракт (contingent contract). Иными словами, производитель, подписавший соглашение и тем самым пообещавший сократить количество выкачиваемой им воды до уровня своих «предписанных соглашением прав на уровне 1949 г.», не подписывался производить сокращение, пока производители с общим фактическим количеством выкачиваемой воды не ниже 80% суммарного количества, соответствующего согласованному уровню 1949 г., не подпишут соглашение, которое будет представлено суду и одобрено им. Подписавшая сторона обязалась предпринять это «кооперативное действие», только если большинство других крупных производителей также примут на себя обязательство осуществить эти действия. Таким образом, никто не оказывается в позиции «лоха», и совокупный эффект осуществленных ими сокращений выкачивания воды в значительной мере изменит ситуацию. К ноябрю 1954 г. организации, добывавшие 82,5% общего количества, заданного «Предписанными правами 1949», подписали соглашение, и оно было направлено в суд для утверждения. Суд уполномочил экспертов продолжать выполнять их функции официального контролера водных ресурсов в части надзора за выполнением соглашения.

228

Глава 4. Анализ институциональных изменений

Для подписания временного соглашения потребовалось два полных года переговоров и угроза суда21, но, после того как оно было подписано, наконец-то произошло то главное изменение правил, действовавших в зоне бассейна, которое затронуло практику использования ресурсной системы «Западный бассейн грунтовых вод». Уровни воды в бассейне немедленно начали повышаться, и в течение нескольких лет они продолжали расти, за исключением вод под городом Хоуторн, который отказался подписывать соглашение.

Временное соглашение действовало в течение семи лет, пока производители воды искали другие стратегии, которые позволили бы им увеличить в их районах предложение воды, пополнить бассейн и постараться убедить тех, кто не подписал временного соглашения, согласиться на уменьшение количества выкачиваемой воды. Соглашение не было подписано двумя крупными участниками рынка водоснабжения. Первым была «Калифорнийская компания по обеспечению водоснабжением», бывшая в числе трех инициаторов судебного разбирательства и принявшая на себя значительную долю затрат, связанных с тяжбой. Эта компания не увеличивала количество выкачанной воды с 1944 г., предполагая, что суд защитит ее интересы и что она может позволить себе действовать независимо в деле сохранения водных ресурсов. Выбор 1949-го, а не 1944 г. в качестве даты, на которую определялись права, означал, что некоторые производители воды, которые увеличили объемы выкачивания за прошедшие четыре года, получили некий пропорциональный выигрыш, тогда как «Калифорнийское водоснабжение» немного уменьшило свою долю22.

21О процедурах торговли в частных делах, таких как сделки, заключаемые в ходе бракоразводных процессов, которые также проходят «в тени закона», см. [Mnookin, Kornhauser, 1979].

22Поскольку заслуживающий доверия перечень прав 1944 г. так никогда и не был составлен [WBWA minutes, May 26, 1960, p. 15], определить точно, кто выиграл, а кто проиграл в этой битве за пропорциональный раздел бассейна, довольно сложно. Можно лишь констатировать, что в любом случае к 1949 г. изменения не были слишком значительными. Ниже приведена моя оценка суммарных показателей по 35 крупнейшим производителям, добывавшим воду в зоне бассейна, сделанная на базе тщательного исследования отчета экспертов и конечного варианта всеобъемлющего соглашения.

229

Э. Остром. Управляя общим

Хотя «Калифорнийская компания по обеспечению водоснабжением» отказалось подписать соглашение, она добровольно ограничила количество выкачиваемой воды. Компания не превышала лимитов, установленных для нее временным соглашением. Соответственно для этой компании весь эффект от отказа подписать соглашение состоял в том, чтобы переложить затраты, связанные с оплатой услуг инспекции по водным ресурсам, на тех, кто в соответствии с соглашением увеличил свою долю прав. Действия компании не причиняли физического ущерба другим участникам. Более того, компания не планировала как-либо противодействовать тому, чтобы временное соглашение легло в основу окончательной версии многосторонних договоренностей.

Имелись примеры обратного рода. Так, город Хоуторн увеличивал количество воды, выкачиваемой из бассейна.

* тыс. акр-футов.

** несельскохозяйственные (здесь и далее в скобках — количество участников).

«Калифорнийское водоснабжение» снизило свою долю с чуть более 5% (1944 г.) до чуть менее 5% в «Предписанных правах» 1945 г. «Корпорация водоснабжения Домингеса», противившаяся соглашению, пока Т. Б. Косгроув не возглавил комитет по юридическим вопросам, уменьшила свою долю с 18% до 15%.

230