Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

когда для заполнения резервуаров было использовано это же головное сооружение ирригационной системы, что позволило приступить к освоению новых земель для того же поселения. Фаза строительства была закончена в 1920 г. Новая ирригационная система обслуживала около 2,5 тыс. акров. Пользователями системы были, по большей части, бедные арендаторы, зависевшие от крупных землевладельцев, многие из которых проживали не здесь и не зависели от производства

вданной местности (см. [Flabdy, 1983]).

Взасушливой зоне количество воды, выпадающей с дождями, составляет 50—75 дюймов в год, что значительно больше, чем 10 дюймов, ежегодно выпадающих в испанской Валенсии, или 14 дюймов в год, выпадающих в районе Большого Лос-Анджелеса. Однако по сравнению с другими тропическими регионами 50—75 дюймов — это мало. Более важно то, что все почти эти осадки приходятся на период с октября по декабрь, когда сухие русла превращаются в бурные потоки, несущие воду, землю и камни. Но уже через несколько дней здесь становится так же сухо, как и до дождя [Gunasekera, 1981]. В этом регионе существует и так называемый малый сезон дождей, который наступает в апреле-мае. Восстановленные англичанами ирригационные системы были относительно примитивными, с небольшим количеством регулирующих шлюзов (sluices), или ворот (gates), позволявших регулировать сток. Вода удерживалась в резервуарах вплоть до окончания сезона дождей. Количество воды, накопленное

врезервуаре, определяло площадь, которую можно было, не опасаясь потерь, оставлять в обработке на следующий вегетационный период. Если резервуары были мелкими, то площадь, покрытая водой, почти равнялась площади, которую можно было оросить этой водой.

Административная структура, действовавшая здесь при англичанах, была спроектирована таким образом, чтобы управлять системой посредством сброса воды, накопленной

втечение одного сезона дождей, небольшими порциями из мелких дамб. После этого в течение следующего сезона дождей вода опять накапливалась в резервуарах за дамбами, чтобы позже опять сбрасываться в каналы. Крестьяне, расселявшиеся по всей протяженной системе, должны были быть наготове, чтобы успеть использовать воду в течение короткого периода времени, в противном случае они упускали возможность

301

Э. Остром. Управляя общим

вообще что-нибудь вырастить в данном сезоне11. При англичанах департамент ирригации объявлял фиксированные даты сброса воды. Предполагалось, что эти объявленные даты будут неизменными на протяжении всего года, с тем чтобы гарантировать получение двух урожаев, а также в целях планирования осмотра и ремонта элементов и узлов системы резервуаров

иканалов. Идея фиксированных дат была связана с «общим представлением британской администрации, отвечавшей за ирригационные сооружения, согласно которому система как целое должна управляться по стандартному плану, так чтобы система как можно меньше зависела от отдельных событий

иконкретных персоналий» [Harriss, 1977, p. 367].

В1920—1958 гг. система Киринди Ойя управлялась двойной исполнительной структурой. По общему правилу ответственность за поддержание и ремонт резервуара и главного канала и за наполнение резервуара из реки находилась в ведении департамента ирригации. Единственным лицом, имевшим полномочия и власть отдать команду смотрителю системы начать сброс воды из резервуара в главный канал дли-

11Лич описывает ирригационную систему, в 1950-е годы работавшую в одной деревне, которая зависела от единственного резервуара намного меньшей вместимости: «Когда наступало время обработки Старого поля, для всей деревни жизненно важным было жестко выдержать предписанный график работ, поскольку когда ворота резервуара открывались, все поле могло принять его воду, а когда ворота закрывались, поле оказывалось сухим. Сухое поле нельзя было пахать, поэтому когда на него подавалась вода, смягчавшая почву, работы должны были вестись на всем поле одновременно. В частности, для предотвращения обезвоживания почвы вспаханное поле должно было тут же быть засеяно, а посев доведен до стадии урожая с наименьшими задержками… Таким образом, должны были существовать предварительные договоренности о дате открытия ворот, о датах сева,

осортах высеваемого риса, о датах, в которые урожай должен был быть снят, а поле осушено. Согласно правилам, введенным

вдействие в 1954 г., чиновник, отвечавший за полевые работы

вданной деревне (Village Cultivation Officer), в начале каждого сельскохозяйственного сезона должен был созвать собрание и достичь формальной договоренности относительно этих дат с собравшимися жителями» [Leach, 1980, p. 108]. Лич сообщает, что в то время, когда он там был, этот порядок неукоснительно соблюдался.

302

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ной в 10 миль, был районный чиновник, подчинявшийся директору инженерной службы департамента. За открывание и закрывание главных ворот системы отвечали два «хранителя», или, как их называли иначе, два «работника водного хозяйства». Эти ворота, сделанные из простых досок, открывали путь воде в 11 главных субканалов, а их хранители отвечали также за информирование пользователей об обстановке на главном канале. Все эти исполнители получали фиксированное жалованье в департаменте ирригации.

Другая линия подчиненности начиналась на уровне крестьянских полей, с исполнителя самого нижнего ранга, именовавшегося vel vidane. В начальный период британского колониального правления эта позиция замещалась по назначению, и нахождение на ней было связано со значительной властью и престижем12. Поскольку многие крестьяне, занятые обработкой земли, были арендаторами, они не влияли на то, кто именно будет назначен vel vidane, которые своей должностью были обязаны прежде всего богатым землевладельцам. Vel vidane отвечали за ход полевых работ и могли применять санкции к тем земледельцам, которые использовали воду с нарушением правил, согласованных с владельцами земли. Эти чиновники получали оплату в виде доли от урожая, собранного земледельцами. «В теории vel vidanes были инструментом реализации немедленных дисциплинарных мер, поскольку они были уполномочены следить за экономным водопользованием — в соответствии с кодексом, предусматривавшим автоматическое наказание за любые потери воды, например вследствие некачественного выравнивания полей» [Harriss, 1977, p. 369]. Однако на практике действия этих лиц значительно различались в разных ирригационных системах. Некоторые vel vidanes испытывали

12Британская администрация не имела никакого определенного взгляда на то, какой тип административного и юридического устройства необходимо установить, поэтому на протяжении эры британского правления и административный механизм, и механизмы разрешения конфликтов не раз переживали реорганизацию. Каждый раз ключевым вопросом была степень, в которой власти могут полагаться на решения туземных судебных учреждений и туземных чиновников. Блестящий обзор истории британского правления на Цейлоне в 1856—1871 гг. см. в [Roberts, 1980].

303

Э. Остром. Управляя общим

«влияние тех, кто контролировал большие земельные ресурсы, так что зачастую они исполняли свои обязанности небрежно и необъективно» [Harriss, 1977, p. 369]. Некоторые vel vidanes были известны своей энергией в деле отставания строгой дисциплины и справедливости. Хотя они избирались на местном уровне, vel vidanes отвечали также и перед младшим государственным служащим (assistant governmental agent, AGA), состоявшим в штате налоговой инспекции, отчитываясь перед ним о состоянии посевов.

Здесь довольно часто имел место дефицит воды. Между налоговой инспекцией, стремившейся к сохранению посевов, и департаментом ирригации, старавшимся выдержать расписание функционирования ирригационной системы — с тем, чтобы можно было вовремя ремонтировать дамбы и каналы, — то и дело вспыхивали конфликты. AGA из налоговой инспекции требовали отложить сброс воды, чтобы предотвратить гибель первого урожая, которая могла бы привести к уменьшению поступления земельного налога. Многие годы следствием такой отсрочки были потеря второго урожая и нарастающее обветшание вовремя не ремонтирующихся ирригационных систем. Кроме того, конфликты между двумя ведомствами часто были вызваны поведением крупных землевладельцев, которые предпочитали играть скорее на опасениях AGA относительно посевов, чем на заботе о ремонте систем, т.е. ставили на то, что налоговики в большей мере склонны действовать в их интересах, чем ирригаторы.

Джон Харрис сообщает, что, даже когда AGA отдавал приоритет задачам возделывания земли, эти системы всетаки можно было поддерживать в работающем состоянии. В начале 1920-х годов один AGA был чрезвычайно успешен в этом деле: «Ему удавалось противостоять давлению могущественных землевладельцев и, когда дело касалось опозданий при проведении необходимых земледельческих работ, был готов не только безжалостно применять власть, но и использовать систему vel vidane с тем, чтобы оптимально расходовать имеющуюся воду, поощряя тех кто производил необходимые полевые работы вовремя, поскольку система vel vidane была тогда чем-то вроде надзорной инстанции,

304

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

работавшей на всем протяжении ирригационных каналов» [Harriss, 1977, p. 369]13.

Оплата vel vidans была не фиксированной, а представляла собой долю от собранного урожая. Поэтому, постольку, поскольку координация сочеталась с предсказуемостью сбросов воды, у них имелся сильнейший стимул наводить среди крестьян дисциплину, с тем, чтобы гарантировать получение больших урожаев два раза в год.

В первое десятилетие после обретения независимости эта британская система управления ирригацией оставалась почти нетронутой. В 1958 г. центральное правительство изменило ее в сторону большей демократичности. Налоговая служба была лишена всякой ответственности за земледелие и в конце концов была заменена департаментом сельскохозяйственных работ, не имевшим полномочий управлять большими ирригационными проектами, хотя и продолжавшим отвечать за малые и поддерживать их. Vel vidanes были заменены секретарями-администраторами (administrative secretaries, govimandala sewakas) вновь созданных комитетов земледелия. Первоначально в «водных собраниях», проводившихся в каждой системе каналов, проложенных на одной высоте, принимали участие все зарегистрированные земледельцы, а не только те, кто имел землю в собственности. На этих собраниях

13Необходимость постоянного вмешательства со стороны британских AGA видна из отчета Эдварда Эллиотта, служившего AGA в 1863—1896 гг., который наряду с выполнением других обязанностей контролировал работу нескольких небольших ирригационных систем. Его отчет за 1871 г. цитирует в своей книге Робертс: «Каждый год показывает, что для того, чтобы деревенские жители производили ирригационные работы, необходимы постоянные усилия со стороны Младшего Служащего, которому приходится в буквальном смысле отдавать приказы… Может показаться, что деревенские старосты вполне справляются с этой задачей, но на практике результаты их работы весьма скромны, если только Младший Служащий не подталкивает и не поддерживает их, проявляя заинтересованность в их усилиях. Если деревенские жители видят эту заинтересованность и если они понимают, что не будет допущено никакого отлынивания от работы и что все будут вносить свой вклад в общие усилия, они охотно собираются вместе для проведения необходимых работ. Но для того чтобы это было так, требуются неусыпное наблюдение и многочисленные проверки» [Roberts, 1980, p. 200].

305

Э. Остром. Управляя общим

избирались члены комитетов земледелия, сроком на три года. Каждый комитет земледелия проводил отдельные заседания, на которых определял свои собственные даты проведения земледельческих работ для каждого сезона данного года14. Такой порядок значительно увеличивал гибкость данной ирригационной системы, но снижал степень координации между разными системами по сравнению с той, которую давало участие налоговой службы, когда она отвечала за вопросы земледелия

вцелом, т.е. по всем ирригационным системам. Поскольку

вбольшинстве систем каналы не имели гидроизоляции, сброс воды, производившийся в режиме «часто, мелкими порциями, на протяжении длинного сезона», а не в режиме «редко, но по многу», приводил к увеличению потерь воды вследствие ее инфильтрации.

Секретарь-администратор отвечал за принуждение к соблюдению правил, однако он обладал меньшей властью, чем та, что была у vel vidanes. Работа секретаряадминистратора оплачивалась из денежных сборов, которые рассчитывались путем умножения фиксированной ставки на количество акров каждого уровня системы, причем вне зависимости от того, возделывалась эта земля или нет. Таким образом, секретарь-администратор имел иные стимулы, чем vel vadane: формально секретарь больше не был обязан своей должностью небольшой группе богатых землевладельцев; он обладал меньшей властью, чем vel vidane; его оплата не зависела от того, насколько эффективно распределялась и использовалась вода. С другой стороны, в определенной мере он зависел от того, насколько он устраивает крестьян своей ячейки, потому что если он их не устраивал, они могли его не переизбрать. Помимо этого в своей деятельности он также больше не был подотчетен никаким внешним агентствам и не докладывал им о состоянии посевов или ирригационных систем.

Ключевые посты в комитетах по земледелию системы Киринди Ойя часто занимали крупные землевладельцы, которые — либо при помощи интриг, либо благодаря поддержке извне — при распределении воды получали особые привилегии. В департаменте ирригации один техниче-

14«Водные собрания» этого типа проводились на Шри-Ланке в течение многих веков (см. [Gunasekera, 1981]), обсуждение этого института см. в [Uphoff, 1983].

306

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ский сотрудник стал отвечать и за правую, и за левую сторону проекта Киринди Ойа. У него в подчинении был один сотрудник, проверяющий состояние системы и следящий за ее ремонтом, и два работника, осуществлявшие сброс воды. Вряд ли это можно считать достаточной численностью персонала для контроля за 11 главными отделениями, множеством мелких отделений и надзором за ирригацией земель сельскохозяйственного назначения площадью в 2,5 тыс. акров (см. [Harriss, 1977, p. 371]).

Фактически в такой системе вообще не была предусмотрена деятельность по координации на уровне отдельной цепочки каналов и резервуаров. От работников, осуществлявших подачу воды, требовалось только открывать и закрывать ворота и сообщать о поломках. Они в любом случае физически не могли ограничить количество воды, получаемой каждой группой крестьян. Крестьяне легко перекрывали каналы, направляя воду на свои поля. Споры между пользователями систем полива зачастую разрешались с помощью насилия. Крестьяне, получавшие выгоду от неофициального блокирования стока по каналам, не оставались без внимания со стороны своих соседей, которым эти действия наносили ущерб [Harriss, 1977,

p.374].

В1973—1977 гг. члены комитета земледелия назначались министром сельского хозяйства, т.е. фактический контроль за этими назначениями находился в руках местных депутатов парламента (см. [Flabdy, 1983], а также по сведениям, полученным частным образом от Н. Т. Апхоффа]). К середине 1970-х годов контроль за воровством воды «практически отсутствовал». Несмотря на то что в центр было направлено почти 200 докладов о незаконном расходовании воды, официально никто не преследовался. В тех частях системы, которые были расположены ниже по течению, «около 80 акров земли под рисом-сырцом орошались из нелегальных каналов, которые были во множестве отведены от главного канала и наличие которых практически уничтожило земледелие в последних секциях системы (yaya)… Все это продолжалось на протяжении примерно пятнадцати лет» (см. [Harriss, 1977, p. 372]). Те, кто осуществлял полив, находясь в конце цепочки каналов

307

Э. Остром. Управляя общим

этой и многих других систем, снабжались водой с наименьшей надежностью15.

Во время интервью несколько секретарей-администраторов показали, что они не подавали исков на тех пользователей ирригационной системы, которые незаконно пользовались водой, хотя они «регулярно подавали судебные иски против тех, кто не платил земельного налога, потому что от этих поступлений зависело их материальное положение» [Harriss, 1977, pp. 372—373]. С 1958 г. перестали устанавливаться квоты на полив. Главный инженер системы заключил, что «в настоящее время закон здесь отсутствует» (см. [Harriss, 1977, p. 373]).

Комитеты земледелия были полностью упразднены в 1977 г., а их функции были переданы назначаемым чиновникам, курирующим земледелие. Таким образом, система, имевшая по меньшей мере один канал коммуникации с местной общиной, была заменена полностью централизованной государственной системой. Небольшое изменение было произведено в 1980 г., когда была создана выборная позиция главы цепочки системы, состоящей из каналов и резервуаров (yaya nayakaya), однако этот пост достаточно маргинален. Несмотря на то что занимающее его лицо избирается и оплачивается крестьянами, предполагается, что главы цепочек выполняют распоряжения чинов-

15Древняя система аренды земли, существовавшая в некоторых частях Шри-Ланки, в значительной степени понижала уровень конфликта между теми земледельцами, чьи участки были расположены в верхних фрагментах ирригационной системы, и теми, кто обрабатывал участки внизу, или по крайней мере получал воду из резервуаров меньшего размера. Поля, которые должны были орошаться из резервуара, располагались таким образом, что каждый крестьянин приписывался к одному участку земли, расположенному в верхней трети ирригационной системы, к другому участку, расположенному в середине, и к одному, расположенному внизу. Таким образом, все крестьяне были заинтересованы в том, чтобы изыскать способы доставить воду в «хвостовую» часть цепочки. Более того, когда дефицит воды вынуждал урезать количество воды для полива, принимать решения по отказу

вполиве участков, расположенных в нижней трети группы полей, оказывалось достаточно просто. Каждый принимал свою долю риска на себя, а механизм определения поля, которое будет орошаться, был встроен в саму планировку полей (см. [Leach, 1961], [Leach, 1980]).

308

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ников, курирующих земледелие. В результате, по крайне мере в некоторых деревнях, распределение воды и координацию действий осуществляют не кто иной, как сами крестьяне [Fladby, 1983, pp. 102, 191–195].

Все пользователи ирригационной системы Киринди Ойя и все участники процесса, который развертывается вокруг этой системы, только и делают, что следуют стратегии доминирования. Для индивидуального крестьянина единственная обоснованная стратегия в ситуации, когда все остальные безнаказанно крадут воду (используя ее для подавления роста сорняков), состоит в том, чтобы орошать свои собственные поля так обильно, как это только возможно, используя для этого все необходимые средства16. Для крупных землевладельцев единственным способом застраховать себя от последствий нелегальных действий соседей при орошении является поддержание активных контактов с политиками национального уровня. В свою очередь, политики вмешиваются в порядок ирригации, с тем чтобы «по блату» обеспечить привилегиями и преимуществами тех, кто оказывает им поддержку17.

Применительно к водному хозяйству общие особенности шриланкийского чиновничества, в частности корпуса ирригационных инженеров, проявляются в отсутствии у персонала департамента ирригации стимулов к тому, чтобы тратить время и энергию на попытки расширить охват и даже обеспечить функционирование таких систем, как проект Киринди Ойя. Найм на должности основан на факте наличия специ-

16Флэдби описывает типичные взаимоотношения в системе Киринди Ойя в начале 1980-х годов следующим образом: «Направление воды [в период малого сельскохозяйственного сезона, когда имеется нехватка воды] схоже с дипломатическими играми великих держав в начале XIX в.: не соблюдаются никакие правила, все время формируются альянсы, на каждый ход следует ответный ход, единственным постоянным принципом, который проводится

вжизнь, является преследование собственного интереса. Роль властей подобна роли слабых международных организаций — некая формальная власть наличествует, но нет никаких способов добиться выполнения ее предписаний» [Fladby, 1983, p. 191].

17Все более глубокий политический сговор как основа отношений между членами парламента и администрацией районов описан

в[Craig, 1981].

309

Э. Остром. Управляя общим

ального образовании и оценках, полученных на экзаменах. Продвижение по службе привязано почти исключительно к выслуге лет, при почти полном отсутствии коммуникации между профессиональным сообществом и обычными людьми. Инженеры, специализирующиеся на ирригации, идентифицируют себя со строительной профессией, где достижениями считаются результаты, лежащие в плоскости проектирования и сооружения, а не в плоскости эксплуатации

иподдержании в рабочем состоянии. Заработки инженеров, занятых на строительных проектах, значительно превышают заработки их коллег, работающих в службах эксплуатации и поддержки.

Проведя углубленное исследование системы подготовки и найма персонала, Майкл Мур пришел к выводу, что она препятствует эффективному использованию объектов водного хозяйства в следующих аспектах.

Во-первых, эта система «препятствует установлению эффективных общественных связей между государственными служащими и земледельцами», а также мешает «внутренним коммуникациям и рабочим отношениям, которые особенно важны применительно к эксплуатации гидротехнических систем».

Во-вторых, достижения в форме результатов письменных экзаменов никак не связаны с хорошими результатами на работе.

В-третьих, «вообще имеется довольно мало стимулов, побуждающих хорошо работать».

В-четвертых, способ организации бюрократии «пусть

инеосознанно, но постоянно ведет к обесценению хорошей работы» (см. [Moore, 1979, p. 103]).

Действие всех этих факторов приводит к плохой — некачественной и неэффективной — работе вообще и, в частности, к тому, что работы нужного качества по эксплуатации

иподдержанию в рабочем состоянии системы каналов, не проводятся вообще» [Moore, 1979, p. 103]. Во главе всего этого стоят перегруженные и плохо оплачиваемые чиновники департамента ирригации.

Это звучит ужасно, но, похоже, точно такие же проблемы характерны для некоторых других ирригационных про-

310