Elinor_Ostrom_-_Upravlyaya_obschim_Evolyutsia_institutov_kollektivnoi_774_deyatelnosti

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

щий пример: один из распределительных каналов, проходивший по зонам с сингальским и тамильским населением, в течение многих лет почти не поддерживался в рабочем состоянии, не ремонтировался и т.д. Доставка воды была крайне нерегулярной, а крестьяне рассказывали об убийствах, сопровождавших споры по поводу воды ([Uphoff, 1986a, p. 207]). Через несколько месяцев после образования FCO сингальцы и тамилы приступили к совместным работам по очистке каналов. Апхофф так описывает произошедшие изменения: «Во время моего посещения этих мест в январе 1983 г. я увидел группу крестьян, состоявшую из пятнадцати тамилов и двенадцати сингальцев, заканчивавших очистку канала. Толщина древесного корня, стелившегося поперек канала (этот корень крестьяне вырывали руками) была явным свидетельством того факта, что в этом концевом канале воды не было лет двадцать. Крестьянам потребовалось три дня совместной работы, чтобы успеть очистить канал, — как раз перед первой подачей воды в том сезоне» [Uphoff, 1986a, pp. 207—208].

Результатом этой деятельности стали дополнительные 1 тыс. акров, переведенные в состав обрабатываемой земли, с которых стали кормиться 300 семей, собравших здесь в тот год два урожая риса ([Uphoff, 1986a, 209]). Крестьяне регулярно принимали участие в совместных проектах, организованных их собственными FCO, по очистке не только полевых канав, орошавших их собственные участки, но и по очистке тех распределительных каналов, которые не очищались службами департамента ирригации ввиду нехватки финансирования. Если 80% крестьян в своих ответах указали, что до формирования FCO очистка канав осуществлялась в очень незначительных масштабах, то лишь 6% были согласны с тем, что с очисткой канав дело было также плохо в 1986 г. (см. [Kasyanathan, 1986], [Perera, 1986, p. 104]).

Понизилась также и острота конфликтов между крестьянами. «Теперь, когда крестьянам гарантированы снабжение водой и возможность пользоваться форумом, т.е. FCO, для обсуждения проблем и разрешения споров на уровне этих «организаций полевых канав», частота и напряженность конфликтов в тех зонах, где имеются FCO, стали намного ниже» [Perera, 1986, p. 104]. В течение 1985 г. 77% крестьян ответили, что на их полях не было ни одного конфликта на полевых канавах по поводу распределения воды (см. [Kasyanathan,

321

Э. Остром. Управляя общим

1986], [Perera, 1986, p. 104]). Внепартийная природа этих организаций и тот факт, что при их формировании были проигнорированы члены местных элит, привели к тому, что многие влиятельные крестьяне этого региона первоначально были настроены против крестьян из GOLB. К 1983 г. оппозиция со стороны влиятельных групп исчезла, а некоторые политики стали публично превозносить внепартийный характер FCO и DCO. Несмотря на то что обеспечение внепартийного статуса этих организаций представляло известную трудность при их формировании, после начала их работы довольно часто в конторах FCO и DCO можно было увидеть крестьян из разных партий, которые прекрасно уживались в процессе совместной работы.

Изменилось как отношение крестьян к чиновникам и специалистам департамента ирригации, так и восприятие крестьян чиновниками. Чиновники стали восприниматься намного более нацеленными на удовлетворение нужд крестьян, и крестьяне могли указать на конкретные случаи, когда в ответ на запросы со стороны групп крестьян департамент менял свою политику. Свыше 70% чиновников, работавших в GOLB, полагали, что отношения между крестьянами и государственными служащими улучшились и что FCO обеспечили более плотную коммуникацию, улучшили взаимопонимание и способствовали взаимному доверию (см. [Kasyanathan, 1986], [Perera, 1986, p. 103]). Процесс увеличения степени взаимного доверия пересек этнические барьеры. Рост взаимного уважения был продемонстрирован в ходе инцидентов 1981 г., когда банды сингальской молодежи сожгли лавки тамилов, располагавшиеся на рыночной площади. В ответ на это крестьяне-представители, бывшие сингальцами, отправились в дома тамилов, служивших в системе департамента ирригации, и оставались там, чтобы предотвратить насилие против них со стороны своих соплеменников (см. [Uphoff, 1986a, p. 206]).

Главная слабость проекта по созданию организаций в Гал Ойя заключалась в том, что в его рамках предполагалось, что крестьяне будут участвовать в сооружении и ремонте системы на уровне полевых канав без всякой оплаты. Согласно частному сообщению Апхоффа, ремонт завершен лишь на 30—60% полевых канав. Вероятно, надежды, которые питали часть разработчиков проекта, на то, что крестьяне будут

322

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

выполнять физически тяжелые работы без немедленного вознаграждения, движимые одним лишь зарождающимся коллективистским духом, были нереалистичными, особенно принимая во внимание тот факт, что частные подрядчики, выполнявшие те же работы, получали вполне приличный денежный доход. Трудности на пути решения и без того сложной задачи (как добиться, чтобы крестьяне вовремя выполняли необходимые работы) усугблял и сам департамент ирригации, срывавший свои собственные сроки и не выдерживавший запланированных графиков.

Никто не утверждает — и прежде всего от таких утверждений далеки сами члены команды ARTI/Корнелла, — что проект Гал Ойя шел без мелких проблем (а иногда и крупных). Они столкнулись с сильной текучестью кадров среди лиц, занятых на позициях институциональных организаторов (IO) (достигавшей 95%), когда организаторы покидали свои места, потому что открывалась вакансия в министерстве образования или где-нибудь еще. Некоторым IO не хватало подготовки. Для управления программой не хватало людей. Некоторые служащие департамента ирригации и некоторые крестьяне были не такими ответственными, как остальные. Вместе с тем скромные затраты на эту программу были с лихвой перекрыты увеличением урожаев вследствие успешного внедрения процедур очередности при получении воды (см. [Prera, 1986, p. 105]).

В конечном счете проект Гал Ойя ознаменовало собой радикальное оздоровление системы, которая до этого оставляла мало надежд на то, что крестьяне способны к сотрудничеству в процессе использования воды и при производстве ремонта полевых канав. Помимо формирования навыков координации, необходимых для поддержания полевых канав в рабочем состоянии, и справедливого распределения воды, что увеличило общую эффективность системы, этот проект оставил после себя работающие организации, способные и дальше развивать новые умения и навыки решения проблем.

Принимая во внимание искаженные стимулы, в плену которых находились участники до старта проекта в Гала Ойя, представляется малореальным, что крестьяне или чиновники сами, без вмешательства извне, смогли бы справиться с логикой той ситуации, в которой они пребывали. Однако тип вмешательства, выбранный при реализации проекта, не предпо-

323

Э. Остром. Управляя общим

лагал, что некий центральный орган начнет регламентировать деятельность крестьян и применять к ним санкции за невыполнение правил, придуманных другими людьми (хотя такой вариант и фигурировал в ранних версиях проектной документации). Команда ARTI/Корнелла отвергла эту модель внешней регламентации. Вместо нее они выбрали стратегию создания для местных крестьян и чиновников ирригационного ведомства предпосылок для проявления умения решать проблемы — через внедрение в их среду «людей-катализаторов», работавших напрямую с крестьянами и чиновниками, старавшимися решить проблемы, возникавшие на уровне полевых канав. Только после того, как в деле организации коллективных действий, требующих совместной работы, был достигнут некоторый первоначальный успех, были сделаны дальнейшие шаги по направлению к построению более формальной организации, и даже после этого организации, возникшие вокруг процесса совместного использования полевых канав, остались простыми и ориентированными на решение конкретных проблем. Крестьянами-представителями становились лица, определенные на базе консенсуса, а не «лидеры», победившие в голосовании на основе принципа большинства. Консенсус стал преобладающим правилом принятия решений в организациях всех уровней. При той политической коррупции, которая господствовала в Шри-Ланке, успешное изъятие решения повседневных проблем, касающихся вопросов ирригации и сельского хозяйства, из сферы обычных политизированных механизмов, представляет собой исключительно важный шаг.

Взаимное доверие и общий принцип взаимности были буквально взлелеяны в ходе межличностного общения между крестьянами и институциональными организаторами. Важным было и то, что эти усилия предшествовали попыткам создать более крупные организации. Крестьяне создали организации, работавшие на уровне распределительных каналов, не следуя единой модели, одобренной сверху. В конце концов крестьяне организовали свою координацию на четырех уровнях, каждый из которых оказывал воздействие на остальные, причем признание и поддержку получили организации всех уровней. Более важно то, что крестьяне впервые увидели серьезное отношение к их предложениям со стороны служащих иррига-

324

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

ционного ведомства, причем это выражалось в конкретных результатах.

Проект Гал Ойя показал, каким образом внешние агенты могут помочь присваивателям в преодолении искаженных стимулов, которые приводили к субоптимальным исходам, даже когда традиции взаимного недоверия и враждебности воспроизводятся в данной местности в течение нескольких поколений. Эти проблемы с огромным трудом поддаются решению «изнутри ситуации» — пока главным участникам, занимающим различные позиции, не будет продемонстрирована необходимость масштабных изменений в структуре стимулов, с которыми они имеют дело25, их поведение остается неизменным. Внешнее вмешательство необязательно должно быть масштабным и дорогостоящим. Нет необходимости также и в привлечении на длительное время большого числа «катализаторов». Чтобы программа, подобная этой, была успешной, необходимо, чтобы и крестьяне, и служащие ирригационного ведомства стали рассматривать крестьянские организации в качестве легитимных и постоянно существующих инструментов решения долгосрочных проблем, возникающих при управлении любой сложной ирригационной системой26.

25В частном сообщении Апхофф рассказал, как одна из участниц полевого исследования в Гал Ойя, Нэнси Сент Джулиен (Nancy St. Julien) заметила, что проблема халявщика имеет две стороны: одна обнаруживает себя при попытках создать организацию,

адругая становится видна, когда работа по построению организации закончена и дело состоит в том, чтобы обеспечить продолжение ее функционирования. В нашем случае более сложной для решения была, разумеется, проблема первого типа. Наличие внешнего институционального организатора (IO) было важно для преодоления инерции многих лет недоверия и нежелания трудиться совместно. Поддержание процесса получения выгод от сотрудничества, когда эти выгоды стали очевидными, не было таким уж трудным делом.

26Стратегия вмешательства, схожая с той, что использовалась в Гал Ойя, была реализована на Филиппинах (см. [D. Korten, 1980], [F. Korten, 1982]), в Непале (см. [Rahman, 1981], в Бангладеш (см. [D. Korten, 1980]) и в Таиланде (см. [Ribibhadena, 1980]).

325

Э.Остром. Управляя общим

5.5.Уязвимость режима рыболовства

âНовой Шотландии

Случай, описанный выше, иллюстрирует проблемы, которые мешают присваивателям общего ресурса (ОР) разработать эффективные правила, ограничивающие доступ к соответствующей ресурсной системе и регламентирующие ее использование. Теперь я хочу обратиться к проблемам иного типа — к проблемам уязвимости ОР-институтов. Некоторые уязвимые институты, разработанные присваивателями ОР, используются до сих пор, оставаясь весьма эффективными. Однако эти институты существуют в более широком контексте, что заставляет сомневаться в том, что их эффективное использование будет продолжаться и дальше.

Восточное побережье Канады усеяно небольшими рыбацкими поселками, для которых рыболовство является главным видом экономической деятельности на протяжении поколений. Рыбаки из многих подобных поселков, в частности из тех, что расположены в Новой Шотландии и на острове Ньюфаундленд, разработали свои собственные правила регулирования лова в близлежащих рыбных районах моря. Этими местными системами правил определяется, кто имеет право вести лов, как места лова делятся между рыбаками, применяющими различные технологии. В некоторых случаях для распределения лучших мест рыбаки установили систему жеребьевки27. Правила, существующие в одном из поселков Новой Шотландии, детально описаны Энтони Дэвисом в [Antony Davis, 1984], который в качестве объекта изучения выбрал поселок под названием «Гавань Порт-Ламерон» (Port Lameron Harbour).

27На острове Ньюфаундленд ежегодная жеребьевка используется

вГрейтс Гроув, Фермьюз и Твиллингейт. В жеребьевке, по результатам которой суда приписываются к определенным местам, имеет право участвовать ограниченный набор лодок. Как описал ситуацию один из рыбаков: «Наша лотерея — это надувательство. Тут есть всего десять мест, где можно ловить рыбу, и всего десять экипажей, которые ее ловят. Если у парня уже было место

вкаком-то году, то он может участвовать в лотерее и на следующий год» (см. [Matthews and Phyne, 1988, p. 17]; см. также [K. Martin, 1979] и [McCay, 1978], [McCay, 1979].

326

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

Почти все из 99 рыбаков, использующих в настоящее время Гавань Порт-Ламерон, являются потомками рыбаков, поселившихся в этом регионе в последние десятилетия XVIII в. Все они ведут лов с относительно небольших судов, хотя 10 из 52 таких судов уходят за рыбой далеко в открытое море. Большинство судов, с которых ведется прибрежный лов, стоят менее 30 тыс. долл., тогда как суда, уходящие в открытое море, стоят около 50 тыс. долл. Средняя численность команды на судах для прибрежного лова составляет 1,8 чел., а на судах для лова в открытом море — 2,5 чел. (см. [Davis, 1984, p. 135]).

Рыбаки, ведущие лов вдали от берегов, находятся в море на протяжении целого года, время от времени ремонтируя свои суда, когда в этом возникает необходимость. Рыбаки, ведущие прибрежный лов, заняты этим с конца марта по декабрь. В декабре они вытаскивают суда на берег для ремонта и переоснащения. Оба типа судов используют разные технологии лова и ловят разные породы рыб (треску, палтус, сельдь, макрель, лобстеров) в зависимости от времени года. Между судами для прибрежного и для дальнего лова существует множество отличий — по стоимости, размеру, технологиям. Однако эти различия не так велики, как это характерно для рыбаков Бодрума или Измирского залива, о которых речь шла выше.

Рыбацкие поселки, расположенные по юго-западному побережью Новой Шотландии, по большей части используют расширительное определение территорий рыбной ловли28. Зона прибрежного рыболовства Гавани Порт-Ламерон простирается в море на 25 км и тянется на 20 км вдоль берега. Суда дальнего лова используют внешнюю часть этой зоны, а также ходят в море на значительно более дальнее расстояние. Прибрежная зона, используемая главным образом рыбаками Гавани Порт-Ламерон, делится на несколько секторов, в каждом из которых лов ведется по отдельной технологии. Жаберные сети на сельдь и макрель ставятся в прямоугольном участке, расположенном вне акватории гавани, но недалеко от берега. Если бы их ставили дальше, то их бы разметало сильным течением. Свои сектора отводятся для ловли лоб-

28Схожие наблюдения, касающиеся эволюции прав собственности применительно к рыболовству, описаны в [Acheson, 1975], [Anderson, 1979] и [Faris, 1972].

327

Э. Остром. Управляя общим

стеров в соответствующий сезон. Участки закреплены также за потенциально конфликтующими между собой технологиями, используемыми при лове трески и палтуса.

Рыбаки Гавани Порт-Ламерон делят территорию, руководствуясь в основном прагматическими соображениями, — структура участков определяется тем, какая микросреда соответствует какой технологии наилучшим образом в данные конкретное время года. Эта традиция отражает «эмпирические и неформальные стратегии управления ресурсами, которые вырабатывались сообществом рыбаков на протяжении столетий практического опыта» (см. [A. Davis, 1984, p. 145]). В этих условиях не все технологии являются взаимно сопоставимыми. Например, в 1975 г. четыре капитана судов дальнего лова приобрели придонные тралы для лова на больших глубинах, когда на эти цели была выделена значительная сумма в порядке федеральной субсидии. Однако их использование мешало другим рыболовецким судам, как для дальнего, так и для прибрежного лова. В результате оппозиции со стороны Гавани использованию жаберных сетей этого типа с 1980 г. все четыре капитана перестали ставить эти сети29. Раздел территории на сектора,

29Стратегия субсидирования затрат на новые технологии часто применяется национальными правительствами в отношении рыболовства, порождая результаты, которые иногда бывали совершенно разрушительными. Стремление финансировать приобретение новых технологий предполагает, что местные рыбаки не в состоянии применять их без помощи извне. Однако консерватизм рыбаков по отношению к новым технологиям лова может отражать их понимание того обстоятельства, что управление сложной ресурсной системой зависит от соблюдения тонкого баланса между используемыми технологиями и правилами, регулирующими доступ к ресурсу и регламентирующими его использование. Если применение новых технологий происходит ускоренным образом, баланс между ними и правилами эксплуатации ресурсной системы может быть сильно нарушен. Вероятность такого развития событий особенно велика в условиях, когда правила появились в ходе длительного процесса проб и ошибок, а рыбаки не располагают формальными правовыми инструментами для разработки новых правил и не имеют возможности использовать законные средства принуждения к их выполнению. Упор только лишь на «производственные затраты», а не суммарные затраты, включающие производственные, плюс транзакционные издержки, плюс затраты, связанные с принуждением

328

Глава 5. Анализ институциональных провалов и неудач

используемые рыбаками, применяющими разные технологии, не только уменьшает отрицательные внешние эффекты (экстерналии), которые применение одной технологии может порождать для другой, но и реализует низкозатратную систему наделения всех участников уловом в разумных размерах. В рамках схемы присвоения, основанной на легкопроверяемом и непосредственно наблюдаемом условии — типе технологии, используемой данным судном, — затраты, связанные с надзором, значительно ниже, чем затраты на надзор за соблюдением правила, привязанного к количеству вылавливаемой рыбы.

Права на рыболовецкие участки, предъявляемые рыбаками Гавани Порт-Ламерон, базируются на традиции, уходящей вглубь веков — в течение многих поколений жившие здесь рыбаки и их семьи именно на этих участках ловили рыбу и управляли ресурсной системой. Как выразился местный рыбак: «Я всю свою жизнь ловлю рыбу здесь. Этим же занимался мой отец и его отец тоже. Мужчины в нашей семье ловят здесь рыбу очень давно. Если кто и имеет право на здешнюю рыбу, так это я и в этом смысле я не отличаюсь от большинства здешних парней» [Davis, 1984, p. 145].

Они считают, что имеют исключительные права на территории, где они ловят лобстеров, что может приносить им до 40% годового дохода от рыболовства. Кроме того, они реализуют свое право первого выхода в море (и право отказаться от этого в годы, бедные рыбой). Несмотря на то что в хорошие годы отношение к рыбакам-соседям является вполне терпимым, в скудные годы линии, устанавливающие границы собственности на участки, проведены весьма жестко. Разумеется, скудные годы — это как раз те самые годы, кода могут возникать конфликты по поводу территории. Установление границ участков лова и требование их соблюдения в некотором смысле является общей линией поведения всех рыбаков. Бре-

к следованию правилам, ведет к слишком узкому определению эффективности (см. [North, 1986a], [North, 1986b]). Быстрое внедрение «более эффективных технологий» внешними [по отношению к сутации] властями может запустить эффект той самой «трагедии общин», которая, по мнению властей, должна разразиться, если они не начнут регулировать рыболовство. Обсуждение последствий субсидирования национальным правительством Бразилии приобретения новых технологий на побережье штата Байя см. в [Cordell and McKean, 1986].

329

Э. Остром. Управляя общим

мя затрат, связанных с принуждением к уважению установленных границ, лежит на местных рыбаках, поскольку они не могут апеллировать к внешним властям, чтобы те осуществляли принуждение в отношении их местных правил. Дэвис следующим образом описывает то, как происходит это принуждение: «Так, один рыбак из Гавани Порт-Ламерон, поставив свои протяженные сети, заметил, что рыбак из соседнего поселка ставит свои сети рядом с его сетями, причем получилось так, что сосед ставит свои сети поперек того направления, в котором поставил сети рыбак из Гавани. Он начинает ругать нарушителя через судовую радиостанцию, на частоте, используемой всеми рыбаками для связи между собой и между собой и берегом. Другие рыбаки из Гавани, бывшие в этот момент на приеме радиосигнала, в ответ демонстрируют свою поддержку, вставляя свои комментарии, когда их земляк закончил вещание. Эта вербальная поддержка и перспектива перехода рыбаков к действиям, т.е. угроза того, что ему срежут сети, побуждают нарушителя принести свои извинения» [Davis, 1984, p. 147].

Такая система правил уязвима, потому что она не признана федеральными властями Канады, в частности департаментом по делам рыболовства и океана (Department of Fisheries and Ocean, DFO). За долгие годы политика в отношении рыболовства в Канаде претерпела значительные изменения. На заре этой политики предполагалось, что в делах, связанных с регулированием прибрежного рыболовства, значительно бóльшую роль будут играть отдельные провинции. Именно такой режим был установлен, в частности, для Ньюфаундленда, который до 1949 г. не входил в состав провинций, образующих федерацию Канады. Такое положение регуляторов Ньюфаундленда обеспечивало местных рыбаков площадками для разрешения конфликтов по поводу территорий и используемых технологий лова. Практика регулирования рыболовства на Ньюфаундленде была кодифицирована, т.е. правилам, выработанным с учетом местной специфики, был придан статус местных законов (см. [K. Martin, 1979]).

Однако власти федерального уровня придерживались совершенно противоположной точки зрения на местные правила. Сегодня политика Канады «не питает особого доверия к тому, чтобы считать следование местным обычаям адекватным способом регулирования рыболовства» [Matthews, 1988, p. 6]).

330