Родовая подсудность

ч.4 ст.251 ГПК определяется по правилам ст.24, 26 и 27 ГПК.

Нет ст.23 (мировые судья) и 25 (военные суды), т.е. не мировые ни военные суды данную категорию дел не рассматривают.

ВС рассматривает дела об оспаривании НА Президента, правительства, федеральных органов исполнительной власти. При этом если это постановление правительства, Минобороны или другого федерального органа, в котором предусмотрены военная служба, и акт нарушает права военнослужащих или лиц, проходящих военные сборы, то дело рассматривается военной коллегией ВС РФ. В остальных случаях судебная коллегия по гражданским делам ВС.

Областные суды рассматривают дела об оспаривании НА органов гос власти субъектов РФ. Здесь речь идет только о самих органох, но не об их структурных подразделениях. По этому если оспаривается НА структурного подразделения, то областной суд не вправе рассматривать данное дело.

Все остальные дела данной категории рассматриваются в районных судах.

Территориальная подсудность

По месту нахождения соответствующего органа или должностного лица. В судебной практике вставал такой вопрос – как определить подсудность, если орган находится на другой территории? (орган муниципального образования находится на территории другого образования) (если органы гос власти московской области находятся в г.Москве, в данном случае московская область и Москва, это разные субъекты РФ. Возникает вопрос куда обращаться или в Московский городской или областной суд. В данном случае надо исходить не из фактического нахождения органа, а из его принадлежности к соответствующему муниципальному образованию или субъекту РФ. ВС подчеркнул, что подсудность таких дел не может изменяться по соглашению сторон.

Объекты оспаривания:

НА или его часть.

В п.9 постановления пленума № 48 указаны признаки НА - это акт, изданный и опубликованный в установленном порядке, управомоченного на то органа гос власти, органа местного самоуправления или должностного лица, который содержит нормы права (правила поведения) обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, либо на изменение и прекращение существующих правотношений.

Пленум разъяснил некоторые коллизионные вопросы: Если НА сам никаких норм не содержит, но утверждает какие-либо правила, инструкции и т.д.? В этом случае он также признается нормативным, т.е. надо учитывать и приложения к данному акту. Не могут быть объектом оспаривания проекты НА, поскольку они еще не порождают никаких правовых последствий.

Также разъясняется вопрос – можно ли оспорить НА, отменяющий другой НА? Пленум разъяснил, что принятие НА относится к компетенции соответствующего органа и поэтому суд не вправе принуждать орган к определенному Нормативному регулированию, т.е. если орган принял НА, то он может и его отменить, однако, если в результате отмены НА возникает правовой пробел, и в результате нарушаются права граждан, то отмена НА может быть признана незаконной.

Ст.251 ГПК – оспариванию подлежат только НА опубликованные в установленном порядке. Вопрос – если акт не опубликован, можно ли его оспаривать? КС РФ разъяснил, что отсутствие публикации не препятствует обращению в суд – определение КС РФ от 8 июля 2004г. №238-о.

Оспаривать можно только действующие НА. Соответственно ВС РФ разъяснил, что суд не вправе рассматривать дела если на момент возбуждения дела НА уже отменен или истек срок его действия, либо он фактически утратил силу в связи с изданием другого НА. Если же НА отменен после возбуждения дела, то суд не вправе прекращать производство по делу.

Можно оспорить как весь НА так и его часть. В ГПК не указано, какая именно часть может быть оспорена, т.е. можно оспорить отдельный пункт, отдельный абзац, отдельное словосочетание или отдельное слово, т.е. объектом может быть любая часть, которая имеет самостоятельное смысловое значение.

Субъекты оспаривания

Заявители (граждане, организации)

По ч.1 ст.251 ГПК заявителями могут быть граждане и организации, считающие, что НА нарушает их права и свободы. При абстрактном нормоконтроле суд не выясняет факт нарушения прав, соответственно заявитель не обязан доказывать нарушение своих прав, достаточно чтобы он считал, что нарушаются его права. Однако, если толковать буквально, то можно любому заявителю оспаривать любой НА. Между тем по п.1 ч.1 ст.134 ГПК суд отказывает в принятии заявления если оспариваемый акт не затрагивает прав заявителя и данная норма в силу ч.1 ст.246 ГПК полностью распространяется и на публичные дела и в ч.1 ст.247 ГПК прямо сказано, что по публичным делам правом на подачу заявления обладают только заинтересованные лица, поэтому как совместить эти 2-е нормы? Имеется ввиду, что данное лицо подпадает под сферу действия данного НА, в этому случае НА затрагивает права заявителя. Если же НА в принципе не распространяется на заявителя, то оно не имеет права обращаться в суд. Доказывать нарушение прав не нужно.

В ч.1 ст251 ГПК указан прокурор в пределах своей компетенции. Пленум разъяснил, что прокурор вправе оспаривать НА государственных органов (кроме правительства), президента и НА местного самоуправления. Учитывается уровень прокурора. Районный прокурор только НПА местного самоуправления, областной прокурор областные и ниже, ген прокурор НА любого уровня может оспорить.

По ч.2 ст.251 ГПК заявителями могут быть президент, правительство, законодательные органы субъектов РФ, высшее должностное лицо субъекта и глава муниципального образования. Данные лица вправе обращаться в суд, если считают, что нарушена их компетенция. Пленум разъяснил, что под нарушением компетенции следует понимать, принятие НА по вопросам, которые относятся к компетенции заявителя. Возможен еще один вариант, если НА незаконно сужает компетенцию заявителя, тоже можно обратиться в суд.

Противоположная сторона.

Противоположной стороной выступает орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо. Пленум разъяснил, что необходимо по каждому делу истребовать текст Конституции или устава субъекта, либо устав муниципального образования для выяснения вопроса – имеется ли статус соответствующего органа власти или должностного лица, т.е. предусмотрен ли данный орган или должность в уставе и при необходимости также истребовать положение о соответствующем органе или должностном лице.

Срок обращения в суд в законе не определен – возможно обращение в суд в течение всего срока действия НА.

Оформление заявления

Ч.5 и 6 ст.251 ГПК – содержатся специальные требования, должны соблюдаться общие требования ст.131, 132 и 247 ГПК. Надо указывать наименование НА, дату его принятия, наименование органа, которые его принял и прилагать текст НА или той части, которая оспаривается с указанием средства массовой информации, которое его опубликовало и дату публикации. В силу пп.6 п.1 ст.333.19 НК уплачивается пошлина, граждане платят 100руб. организация платит 2000 руб. остальные правила общие, как и для искового заявления.

Рассмотрение

По ст.252 ГПК участниками процесса являются заявитель и орган или должностное лицо, которые приняли НА. Не состыковка между ч.1 и ч.2 данной статьи, по ч.1 сказано, что надо извещать только этих 2-х лиц, а в части 2 сказано, что кроме того участвует и прокурор. Пленум ВС – суд также может привлечь в качестве заинтересованного лица то должностное лицо, которое подписало и опубликовало НА.

Сроки

В ВС дело рассматривается 3 месяца в остальных судах – 1 месяц.

Неявка извещенных лиц не препятствует рассмотрению дела.

Особенности доказывания

Отсутствует предмет доказывания в чистом виде, а именно в традиционном понимании предмет доказывания – факты, т.е. обстоятельства дела, подлежащие выяснению. В данном случае происходит абстрактный нормоконтроль, т.е. фактически обстоятельства дела не исследуются, нарушение прав не выясняется, т.е. суд исследует только вопросы права, а не факта, т.е. соответствует ли НА закону или не соответствует. В тоже время нельзя сказать, что предмет доказывания вообще отсутствует.

В предмет судебной проверки входят следующие вопросы:

1. Соответствует ли содержание НА закону;

2. Соблюден ли порядок принятия закона;

3. Порядок его регистрации, опубликования;

4. Принят ли НА в пределах компетенции данного органа;

5. Соблюдены ли требования к порядку введения акта в действие, в том числе, соблюдены ли сроки введения в действие.

Пленум ВС особо обращает внимание, что это надо проверять в отношении актов налоговых и таможенных органов.

Данное нарушение не должны носить формального характера, они должны носить существенный характер. Пленум разъясняет, что если НА не был официально опубликован, но был опубликован в другом издании и был доступен для всеобщего ознакомления, то нельзя признать его незаконным ввиду отсутствия надлежащей публикации.

Доказывание по делам о нормоконтроле.

Распределение бремени доказывания - Бремя доказывания возложено на гос орган, он должен доказать законность НА.

Вопрос о допустимости доказательств

По данной категории дел допустимы не все доказательства которые указаны в ст.55 ГПК. В частности *свидетельские показания невозможны; *невозможна экспертиза по правовым вопросам, следовательно, экспертиза тоже не может быть назначена;

В виде исключения возможно проведение лингвистической экспертизы с целью выяснения смысла тех или иных формулировок, которые использованы в НА.

В основном дело рассматривается на основании документов, т.е. преобладает письменное доказательства.

Пределы судебной проверки.

Суд рассматривает дело в пределах заявленных требований, т.е. если оспаривается только часть акта, то проверяется законность только этой части. В то же время суд вправе выйти за пределы требований, если оспариваемое положение неразрывно связано с другими положениями данного акта и их отдельная проверка невозможна. Кроме того некоторые нарушения законности таковы, что могут относиться только ко всему акту в целом. Например, если незаконность заключается в нарушении порядка принятия акта или в отсутствии компетенции у соответствующего органа. Тогда весь акт в целом является незаконным. Это касается предмета требования.

Основания требований.

По публичным делам суд не связан основаниями и доводами заявителя ч.3 ст.246 ГПК.

Полномочия суда

Указанны в ст.253 ГПК:

1. Удовлетворить заявление признать НПА не действующим полностью или в части;

2. Отказать в удовлетворении заявления.

Постановление пленума разъясняется, что НА, может быть, признан недействующим не только в случае явного противоречия закону, но и в тех случаях, когда он содержит какую-либо неопределенность, которая допускает неоднозначное толкование, т.е. неопределенность НА приравнена к его незаконности. По данному основанию акт не может быть признан незаконным, если его содержание толкуется судами неправильно, что приводит к противоречивой судебной практике.

У суда отсутствует полномочие обязать соответствующий орган восполнить пробел в законодательстве и принять какой-либо НА. Суд выполняет функцию «негативного законодателя», т.е. он устраняет незаконные нормы, но он не может восполнить пробелы законодательства.

Удовлетворение заявления

Последствия, указанные в ч.3 ст.253 ГПК. В числе этих оснований следующее: «Это влечет утрату НА своей силы, а также утрачивают силу другие НА, которые на нем основаны или которые воспроизводят его положения».

Момент утраты силы

Ч.2 ст.253 НА признается недействующим с момента его принятия или с иного, указанного судом времени. Пленум ВС указал здесь следующие варианты, помимо даты принятия, это может быть дата вступления решения в законную силу и дата принятия другого акта, имеющего большую силу, которому противоречит данный акт. Если акт признается незаконным по процедурным основаниям либо в виду отсутствия компетенции, то он незаконен с момента его принятия. Однако, если данный акт может быть предметом дальнейшего оспаривания в порядке конституционного судопроизводства, то он признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. Если в период действия НА на его основе были реализованы права и свободы гражданина, то в этом случае он также признается недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Следующее последствие, это то, что решение суда, или сообщение об этом решении подлежит опубликованию в том средстве массовой информации где был опубликован данный акт. Если это средство СМИ не действует, то сообщение публикуется в том печатном издании, где происходит публикация актов данного органа в настоящее время. Конкретная форма публикации определяется судом и доводится до сведения СМИ в сопроводительном письме. В котором указывается: «Или опубликовать полный текст решения или только сообщение о факте принятии решения».

В ч.4 ст.253 ГПК содержится еще одно важное последствие – решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же НА.

Соотношение таких понятий, как «признание НА недействующим» и «признание НА недействительным».

В этой связи обращает на себя формулировка ст.253 ГПК – в случае признания НА недействующим он утрачивает силу. В данном случае имеется постановление КС от 11 апреля 2000г. №6п, где разъясняется, что понимается под понятиями признания акта не действующим и недействительным.

Если акт признан недействующим, то он не подлежит применению, но не утрачивает силу, соответственно может быть объектом дальнейшего оспаривания в порядке конституционного судопроизводства. Данный акт утрачивает силу только после его отмены органом, который его принял или признание акта недействительным по решению суда. Если акт признан недействительным, то он утрачивает силу и не может быть объектом дальнейшего оспаривания. В этом случае нет необходимости отменять данный акт, поскольку он уже утратил силу. С этой точки зрения ст.253 ГПК сформулирована не совсем корректно, т.к. название Главы «Признание НА недействующими» следовательно, в случае удовлетворения заявления акт не утрачивает силу до его отмены в установленном порядке. Порядок установлен в ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ст.73 и 74 данного закона и ФЗ «ОБ общих принципах организации законодательных (представительных) органов гос власти субъектов РФ» ст.9 и 29прим.

Пример: по ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган должен отменить НА в течение 3-х месяцев после вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен в самом решении. Если решение суда не исполнено и данный факт установлен новым решением суда, то высшее должностное лицо субъекта вносит в представительный орган законопроект о роспуске органа местного самоуправления. Если глава муниципального образования не отменяет свой НА в течение 2-х месяцев после вступления решения в законную силу (если иной срок не указан в решении суда), то высшее должностное лицо субъекта РФ отрешает его от должности. Аналогичные процедуры предусмотрены и в ФЗ «ОБ общих принципах организации законодательных (представительных) органов гос власти субъектов РФ», отличаются сроки, для законодательного органа субъекта – 6 месяца, а для высшего должностного лица субъекта – 2 месяца. По этому более правильно говорить, что НА не утрачивает силу, а подлежит отмене в данном порядке.

Согласно ч.3 ст.128 Конституции РФ полномочия верховного суда и других судов общей юрисдикции должны определяться ФКЗ. Но на данный момент такой закон отсутствует.

А может ли суд вообще проверять законность НА?

Имеются разъяснения КС РФ, в частности Постановление от 11 апреля 2000г №6п, Постановление КС РФ от 16 июня 1998г. № 19п, Постановление КС РФ от 27 января 2004г. №1п. из года в год КС разъясняет, что право суда осуществлять нормоконтроль может быть установлено только конституционным законом и законодателю надлежит в кратчайшие сроки принять данный закон. В последнем постановление прямо написано, что принятие данного закона неоправданно затянулась. По сути получается, что вся эта деятельность суда по нормаконтролю по большому счёту незаконна.

Но поскольку это повлечет нарушение прав граждан, то оно осуществляется по определению КС.