Глава 6. Избирательное право

Понятие и сущность избирательного права.

Принципы избирательного права.

Организация и проведение выборов в зарубежных странах.

Понятие и сущность избирательного права.

Представительный строй объективно не может обходиться без выборов, как средства формирования государственных органов. Зарубежное конституционное право усматривает в выборах ос­новную форму народного волеизъявления, средство, при помощи которого народ участвует в выборе различных ветвей власти и контроле за их деятельностью.

Избирательное право стало своего рода «визитной карточкой» государства, позволяющей определить положение граждан в сфе­ре формирования выборных государственных органов, оценить реальные возможности населения в организации государственно­го управления обществом.

Избирательное право - это институт конституционного права, который состоит из правовых норм и санкционированных зако­ном правил и обычаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ образования выбор­ных государственных органов.

В нормах избирательного права определяется избирательный корпус страны, т. е. круг граждан, обладающих как активным, так и пассивным избирательным правом. Поскольку активное и пас­сивное избирательное право граждан в большинстве зарубежных стран не совпадают, постольку нормы избирательного права раз­дельно регламентируют условия приобретения активного и пас­сивного избирательного права. Активное избирательное право представляет собой установленное законом право гражданина лично участвовать в выборах представительных органов или должностных лиц в качестве избирателя, быть полноправным участником референдума.

Пассивное избирательное право - это установленное законом субъективное право гражданина выступать на выборах в качестве кандидата в представительные органы или на выборную долж-

I ность, то есть право быть избранным. Предоставление активного и пассивного избирательного права обычно обусловлено рядом требований, устанавливаемых конституциями и специальными избирательными законами, в частности, это необходимость иметь гражданство данной страны, определенный возраст и другие ус­ловия. Ряд зарубежных конституций вводят требование несо­вместимости постов, согласно которым гражданин, избранный в представительный орган или на определенную должность, не может по закону занимать должности в государственном аппара-■ те и административных органах.

Избирательное право устанавливает перечень государствен­ных органов, которые должны формироваться путем выборов. К числу таких органов относятся парламент, главы государств, ме-

| стные (муниципальные) органы самоуправления, некоторые су­дебные органы, т. е. практически все ветви власти, большая часть

1 государственного механизма. Избирательное законодательство определяет порядок выдвижения кандидатов в депутаты, способы проведения выборов и подсчета голосов, выявление итогов выбо­ров. В нормах избирательного права в зависимости от соотноше­ния политических сил и традиций той или иной страны закреп-

|< ляются различные избирательные системы (мажоритарная, про­порциональная и другие). Кроме этого, избирательное законода­тельство устанавливает некоторые положения, определяющие взаимоотношения кандидатов с избирателями, допустимые сум­мы расходов кандидатов, порядок опротестования результатов выборов.

Основным источником избирательного права, фиксирующим его главные принципы, является конституция данного государст-

| ва. Она определяет круг субъектов избирательного права, основ­ные начала, на которых оно должно строиться, условия предос­тавления и лишения избирательного права. Например, ст. 48 кон-

| ституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все граждане, достигшие совершеннолетия - мужчи­ны и женщины, а голосование характеризуется как личное, рав-

^ ное, свободное и тайное. Осуществление его является граждан­ским долгом.

Объем регулируемых конституциями зарубежных стран во-

I просов избирательного права довольно различен. Одни конститу-

100

101

ции ограничиваются отдельными, разрозненными статьями, дру­гие - вводят специальные главы или разделы о выборах. Но, как правило, более детальное регулирование избирательного права осуществляется специальными правовыми актами - законами о выборах.

К числу источников избирательного права относятся также регламенты палат законодательных органов власти, обычное за­конодательство, регулирующее порядок предоставления гражда­нам избирательных прав и условия проведения выборов. Законо­дательство о выборах в зарубежных странах довольно обширно и • детально, предметом его регулирования является не только сам порядок голосования, но и связанные с избирательной компанией деятельность политических партий, финансирование расходов кандидатов, способы борьбы с коррупцией на выборах и формы ответственности, деятельность специальных органов и должност­ных лиц, ведающих проведением выборов и другое. В отдельных странах (особенно англосаксонского права и некоторых молодых государствах) ряд вопросов избирательного права регулируется обычаем, хотя в XIX веке, например, в Великобритании был при­нят ряд законов, изменявших избирательную систему.

В настоящее время в Великобритании действует Акт о народ­ном представительстве 1969 года, заменивший аналогичный за­кон 1949 года и закон 1958 года о распределении мест в палате общин. В законе 1969 года определены условия участия граждан в выборах в парламент и местные органы самоуправления, закре­плены основные положения, определяющие избирательную кам­панию, указаны санкции за нарушение избирательного закона, возрастной ценз снижен до 18 лет. Акт о народном представи­тельстве 1983 года расширил состав избирательного корпуса применительно к парламентским выборам, предоставив право избирать гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании.

В странах с унитарной формой государственного устройства действует единый для всей страны закон о выборах, а в странах с федеративной формой предусмотрены избирательные законы как для всей федерации в целом, так и для субъектов данной федера­ции. В США, например, принципиальные вопросы избирательно­го права регламентируются законодательством штатов. Любой из

102

штатов имеет свой собственный избирательный закон. Что каса­ется федерального избирательного законодательства, то в нем определяются некоторые общие вопросы избирательного права.

В разделе 1 поправки 15 конституции США отмечается, что граждане Соединенных Штатов не должны лишаться избира­тельных прав или ограничиваться в них в связи с расой, цветом кожи или прежним нахождением в рабстве. Кроме этого, раздел 1 поправки 26 закрепляет возрастной ценз в 18 лет, по достижению которого граждане США могут участвовать в выборах. В консти­туции США изложены порядок выборов Президента и вице-президента, Сенаторов, членов палаты представителей, а также возрастной ценз для получения активного избирательного права.

Таким образом, мы можем отметить, что избирательное право образует особую подсистему конституционно-правовых норм, регулирующих условия и порядок проведения выборов в пред­ставительные учреждения и занятия выборных государственных должностей. Избирательное право - один из ведущих институтов конституционного права, а сами выборы становятся в зарубеж­ных странах ареной острой политической борьбы.

Принципы избирательного права.

В условиях современной демократии избирательное право может быть всеобщим или ограниченным, равным или неравным, голосование добровольным или обязательным, тайным или от­крытым. Каждый из перечисленных принципов применялся или применяется в зависимости от соотношения политических сил, а также государственного режима, существующего в том или ином государстве.

Большинство зарубежных стран провозглашают в качестве ос­новных принципов избирательного права всеобщие, равные, пря­мые выборы при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право провозглашается в качестве одного из главных устоев, лежащих в основе формирования представительных органов государственной власти. Действи­тельно, в зарубежных странах избирательный корпус стал более многочисленным, чем в начале XX века. Так, в новых историче­ских условиях был ликвидирован, например, имущественный ценз, а избирательное право было распространено на всех граж-

103

дан, независимо от социального положения. Довольно долго из­бирательное право являлось привилегией только мужского насе­ления. Так, право голосовать было предоставлено женщинам в Великобритании — в 1918 году, в США в 1921 году, во Франции в 1944 году и т. д. До настоящего времени права голоса лишены женщины в некоторых странах мусульманского Востока.

Понятие всеобщности выборов ограничивается отрицанием имущественного ценза, в тоже время допускается возможность лишения граждан избирательных прав по другим поводам. По­этому теоретически и практически признается законность уста­новления избирательных цензов. Избирательные цензы, т. е. оп­ределенные требования к гражданам для получения избиратель­ного права, предусмотрены почти во всех зарубежных странах.

В странах Западной Европы, а также в странах Азии действует ценз оседлости, требующий, чтобы избиратель проживал на тер­ритории определенного района в течении установленного зако­ном времени, а в некоторых странах - чтобы он имел постоянное место жительства к определенному дню. Так, во Франции и Бель­гии избиратель может быть зарегистрирован только в том случае, если он проживает на территории коммуны не менее 6 месяцев, в Новой Зеландии и Японии - 3 месяца. В Великобритании, ФРГ и Австрии закон требует от избирателя постоянного жительства, не определяя его продолжительности. Ценз оседлости в США имеет несколько разновидностей: проживание на территории страны, штата, избирательного округа.

Образовательный ценз в прежние времена обычно заключался в требовании представить документ о среднем или начальном образовании, однако в настоящее время в избирательных законах зарубежных стран полностью изъяты положения, обуславливаю­щие право голоса наличием какого-либо образования.

Законодательство многих зарубежных стран предусматривает основания для лишения избирательного права определенных ка­тегорий граждан: малолетних лиц, больных психическими забо­леваниями, отбывающих тюремное заключение. Кроме этого, в избирательном законодательстве существует понятие неизбирае­мости, которое означает, что определенные должностные лица государственных органов не могут выставлять свои кандидатуры на выборах, пока они не ушли в отставку. Это положение распро-

104

страняется на высших государственных чиновников, губернато­ров, прокуроров, судей, военнослужащих.

Принцип равного избирательного права предусматривает воз­можность избирателя иметь только один голос, и соответственно голос каждого избирателя формально равен голосу любого дру­гого избирателя. Существовавший в XIX веке в некоторых стра­нах, так называемый, множественный вотум, то есть предостав­ление одному избирателю сразу нескольких голосов в зависимо­сти от его имущественного состояния, в настоящее время являет­ся анахронизмом и на практике не применяется.

Равное избирательное право включает в себя и требование ра­венства избирательных округов, в которых проводятся выборы, с тем, чтобы каждый депутат избирался примерно равным числом избирателей. Вместе с тем, формально декларируемое равенство избирательного права нарушается. Делается это обычно при раз­бивке страны на избирательные округа. Нарушение равенства избирательных округов имеет целью искусственно изменить со­отношение политических сил, добиться некоторого преимущест­ва правящей партии.

В США, например, правомочиями по формированию избира­тельных округов обладают только власти штатов, поскольку го­сударственное устройство предполагает именно такое разделение полномочий между федерацией и штатами. По общему правилу, принятому конституциями большинства штатов, перераспределе­ние округов в соответствии с численностью населения проводит­ся раз в 10 лет на основе данных переписи населения. Возмож­ность формирования избирательных округов открывает широкий простор властям для различного рода махинаций. Начиная с 1972 года Верховный суд США под давлением общественного мнения был вынужден неоднократно призывать штаты к соблюдению конституции страны, и выносил решения по искам, обязывающие штаты формировать равные округа.

Иногда конституционное законодательство прямо закрепляет возможность отклонения в равенстве избирательных округов. Например, избирательным законом ФРГ официально допускается отклонение в равенстве населения избирательного округа до 25%.

Прямое и непрямое избирательное право. Сочетание прямых и непрямых выборов является характерным принципом избира-

105

тельного права большинства зарубежных стран. Прямыми выбо­рами называются такие выборы, при которых должностные лица избираются непосредственно избирателями. В зарубежных стра­нах прямые выборы предусмотрены для избрания депутатов од­нопалатных парламентов, депутатов нижних палат парламентов, депутатов местных органов самоуправления. Прямым голосова­нием избираются нижние палаты парламентов и Президенты почти во всех странах Латинской Америки. В некоторых стра­нах (Франции, Португалии) посредством прямых выборов изби­раются Президенты республик, а также депутаты верхних палат парламентов.

Непрямые (косвенные) выборы характеризуются тем, что из­биратели выбирают выборщиков, а они избирают должностных лиц. Непрямые выборы могут быть двухстепенными (выборы верхних палат парламентов во Франции, Индии). В качестве вы­борщиков выступают специально избранные для этой цели лица (США) или депутаты нижних палат парламента и члены местных органов самоуправления (ФРГ, Италия).

Способы голосования. Тайное голосование провозглашается в качестве одного из принципов избирательного права. Избиратель лично заполняет бюллетень или делает на нем соответствующую пометку, а затем опускает его в урну. В некоторых странах (США) для голосования используются специально сконструиро­ванные избирательные машины, которые обычно исключают возможность манипуляции голосами избирателей. Избиратель голосует в изолированной кабине путем нажатия специальных рычажков.

Вместе с тем, этот принцип не всегда обеспечивается необхо­димыми гарантиями. В Великобритании, например, считается законной нумерация бюллетеней, а в списках избирателей отме­чается номер бюллетеня выданного каждому избирателю. Не способствует сохранению тайны выборов и система петиций, предусмотренная в США и ФРГ для выдвижения кандидатов на выборные должности. Такая система вынуждает избирателя от­крыто высказать свое мнение о кандидате в то или иное предста­вительное учреждение. Противоречит самому понятию тайны выборов голосование по почте или по доверенности, допускаемое избирательным законодательством.

106

В подавляющем большинстве зарубежных стран применяется так называемая система официальных бюллетеней, которые изго-■ тавливаются уполномоченными государственными органами по установленному образцу. В некоторых странах действует система неофициальных бюллетеней, отпечатанных самими партиями. Участие в выборах, как правило, добровольное, однако в некото­рых странах (Австрии, Италии) устанавливается обязательное участие в голосовании, а за неучастие накладывается денежный штраф.

Организация и проведение выборов в зарубежных странах.

Понятие «избирательная кампания» в своем формальном зна­чении - это определенный законом период, в течении которого политические силы и государственные органы, ответственные за проведение выборов, проводят непосредственную идеологиче­скую и организационную подготовку в соответствии с установ­ленными правилами. Об избирательной кампании говорят также, имея в виду комплекс пропагандистских и иных мероприятий, проводимых политическими партиями и кандидатами, прини­мающими участие в выборах.

Главное содержание избирательной кампании - это идеологи­ческое и психологическое воздействие на избирателя. Избира­тельная кампания включает в себя немало организационно-технических моментов, но в настоящее время происходит все большее увеличение удельного веса идеологического фактора в избирательной борьбе. Это связано, прежде всего, с ростом соз­нательности и организованности населения, увеличением роли и потенциальных возможностей средств массовой информации в жизни современного общества.

В программах политических партий всегда есть немало пунктов, прямо не связанных с их подлинными политико-идеологическими установками, а рассчитанных лишь на увеличение голосов изби­рателей. В специальных предвыборных партийных платформах и декларациях количество такого рода прагматических обещаний еще более возрастает, становится доминирующим.

В значительной мере воздействие на избирателя в ходе пред­выборной кампании носит открыто психологический характер, т. е. оно направлено не столько на сознание избирателя, сколько на его

107

чувства и эмоции. Не случайно в избирательном лексиконе еще в 70-е годы прочно утвердился термин «маркетинг», заимствован­ный в сфере предпринимательства, где он означает организацию сбыта товаров или услуг. На помощь идеологии и пропаганде приходит реклама, апелляция к сознанию заменяется апелляцией к эмоциям избирателей. Обычным.явлением стало ведение изби­рательных кампаний крупных политических партий рекламными фирмами или же приглашение значительного числа специалистов по маркетингу и другим специальностям в «избирательные шта­бы» политических партий.

Прослеживается определенная обратная связь, чем меньше со­циально-политических разногласий между ведущими политиче­скими партиями, чем бессодержательнее их дуэли, тем большее место в избирательном идеологическом манипулировании зани­мает «избирательный маркетинг», когда рубашки с изображением кандидата в Президенты заменяют политические аргументы, об­раз - «имидж» кандидатов прикрывает отсутствие у них сущест­венных политических альтернатив.

Избирательной кампании в целом придается шумный, реклам­ный характер, благодаря чему оглушенный избиратель не должен услышать ничего, кроме громкого политического оркестра веду­щих политических партий. Все это особенно типично для выбо­ров в США, но и проявляется в большей или меньшей степени в странах Западной Европы.

Таким образом, когда мы говорим об «идеологическом мани­пулировании» политических партий в ходе избирательной кам­пании, а равно о его целях, речь идет о хорошо отрегулированном механизме. Он использует огромные материальные и техниче­ские средства, большой накопленный опыт, рекомендации поли­тологии, социологии, психологии и некоторых других общест­венных наук, уделяющих первостепенное внимание проблеме «поведения избирателя». Избирательное манипулирование харак­теризуется дифференцированным' воздействием на различные слои и группы населения по профессиональному, возрастному, территориальному и иным признакам, а также постоянным кон­тролем за умонастроениями избирателей, что позволяет в случае колебаний в настроениях избирателей достаточно оперативно менять избирательную тактику.

108

Сопоставление данных опросов, проведенных в начале и кон­це избирательной кампании, показывает, что пропагандистская обработка часто вносит коррективы в первоначальные намерения определенной части населения. Но дело не только в переориента­ции колеблющегося корпуса, но и в сохранении лояльного изби­рателя путем постоянного поддержания у него убеждения в пра­вильности сделанного выбора.

Выборы, проводимые в зарубежных странах, по своему харак­теру могут быть всеобщими и локальными. Всеобщими выборами избираются депутаты нижних палат парламентов, а в Президент­ских республиках и главы государств - Президенты. В таких вы­борах формально участвует весь избирательный корпус, а поли­тические партии проводят избирательную кампанию в пределах всей страны.

Локальные или муниципальные выборы проводятся для фор­мирования органов местного самоуправления и, в связи с этим, избирательная кампания сосредотачивается в пределах отдель­ных административно-территориальных единиц.

В зависимости от временных рамок выборы делятся на оче­редные, внеочередные и дополнительные. Первые проводятся по истечении срока полномочий представительного учреждения, вторые - в случае его досрочного роспуска, третьи - вместо вы­бывших из представительного учреждения депутатов.

Для проведения выборов создаются избирательные округа: многомандатные (для избрания нескольких депутатов) и одно­мандатные (для избрания одного депутата). В каждом округе имеются соответствующие должностные лица, возглавляющие избирательную кампанию в округе. Руководство выборами осу­ществляют назначенные государственными органами чиновники. В Великобритании и Канаде действуют «уполномоченные по вы­борам», во Франции и Италии - комиссии, состоящие из судей, членов муниципальных советов, в ФРГ и Австрии - комиссии, хотя и включающие членов политических партий, но возглавляе­мые должностными лицами местной администрации.

Одним из важнейших моментов деятельности политических партий в ходе подготовки к выборам в представительные органы власти является выдвижение кандидатов в депутаты. Здесь необ­ходимо отметить закрепление сравнительно высокого возрастно-

109

го ценза для получения пассивного избирательного права. Во Франции и Швеции он определен в 23 года, в США, Бельгии, Италии, Японии - в 25 лет. Выдвижение кандидатов в депутаты производится политическими партиями, отдельными избирате­лями и группами (во Франции и Японии - одним избирателем, в Великобритании — 10, в Нидерландах - 25, в Бельгии - 200-500 избирателей).

В ряде зарубежных стран выдвинутая кандидатура регистри­руется только в том случае, если будет внесена установленная законом сумма денег в качестве избирательного залога (в Вели­кобритании - 500 фунтов стерлингов, в Канаде - 200 канадских долларов и т. д.). При этом избирательный залог переходит в соб­ственность государства, если кандидат не соберет на выборах ус­тановленного минимума голосов (в Великобритании и Франции -5 %, в Канаде - 15 % и т. д.).

Избирательные кампании - весьма дорогостоящее дело. Орга­низационные и правовые стороны избирательной кампании не требуют больших затрат. Это относится к регистрации избирате­лей и кандидатов, созданию и функционированию избирательных комиссий, контролю за правильным ведением выборов. Дорого­стоящими являются избирательные кампании ведущих политиче­ских партий. Дорого обходится их идеологическое манипулиро­вание в погоне за голосами избирателей, стремление использо­вать для этой цели новые средства - от средств массовой инфор­мации до раздачи сувениров. Крупные политические партии в значительной мере сознательно идут на увеличение избиратель­ных расходов. Щедрое финансирование ставит их в более выгод­ное положение по сравнению с другими политическими партиями.

Одна из особенностей развития избирательного законодатель­ства - это усиление правовой регламентации порядка проведения предвыборной борьбы. Так, избирательное право Японии счита­ется самым строгим среди соответствующих институтов других стран. В Японии многие приемы идеологического манипулирова­ния запрещены. Запрещено делать подарки избирателям, соблаз­нять их обещаниями продвижения по службе, обходить дома изби­рателей с целью предвыборной агитации, публиковать результаты опросов общественного мнения о популярности кандидатов и т. д.

Еще одно важное направление правовой регламентации по­рядка ведения избирательной борьбы имеет своим объектом ис­пользование таких средств массовой информации, как телевиде­ние и радио. Регламентация начинается с законодательного уста­новления общей суммы времени, отводимого для ведения изби­рательных кампаний и принципов его распределения между пар­тиями или кандидатами на высшие государственные посты. Во Франции расписание выступлений партий и кандидатов составля­ется министерством информации, в США установлено правило, согласно которому кампания первоначально должна предоставить равное количество времени для выступления всем кандидатам.

По общему мнению, в основе правовой регламентации выбо­ров в зарубежных странах лежат три исходных принципа:

1. «Равенство шансов», которое сводится к тому, что всем кандидатам предоставляется равный максимальный лимит на вы­ боры, на телевизионное время, на совершение других действий.

2. «Лояльность», принцип, который означает требование к кандидатам вести себя лояльно по отношению к своим противни­ кам, не прибегать к фальсификациям, распространению пороча­ щих его слухов.

3. «Нейтральность государственного аппарата», невмешатель­ ство последнего в ход предвыборной борьбы. Государственные органы и должностные лица не должны использовать в период избирательной борьбы свой авторитет и полномочия для под­ держки или дискредитации какого-либо кандидата.

Нарушение первого принципа - в распределении времени вы­ступлений всегда ударяет по партиям, не представленным в пар­ламенте или имеющих в нем незначительное количество мест. В то же время лимит часов не распространяется на главу государст­ва, премьер-министра и членов правительства, которые чаще все­го выступают в защиту партии или кандидата, которого они представляют, тем самым, нарушая третий принцип. А поскольку правовая регламентация не охватывает сферу печати, то здесь борьба идет всеми запрещенными методами.

Завершающим этапом выборов является подсчет голосов. С этой целью в зарубежных странах применяются различные изби­рательные системы.

по

111