Глава 13. Государственный аппарат в зарубежных странах

Понятие и структура зарубежного государственного аппарата. Основные звенья государственного аппарата зарубежных стран. Государственная служба в зарубежных странах.

Понятие и структура зарубежного государственного аппарата.

В государственном механизме зарубежных стран, наряду с высшими органами государственной власти, особую роль играет государственный аппарат. Под государственным аппаратом мы

203

понимаем совокупность учреждений, служб, организаций, агентств, подчиненных правительству и выполняющих функции непосредственного государственного управления. Признаки государственного аппарата: подотчетность главе государства и правительству; особый порядок комплектования (назначение или конкурс -многоразовое тестирование);

деление учреждений по функциональному признаку. Весь государственный аппарат подотчетен главе государства (Президентские республики) или главе правительства (монархии, парламентарные республики). В их подчинении находятся мини­стерства, штабы, ведомства, агентства и управления, организую­щие работу всех звеньев государственного аппарата. При этом только министры несут ответственность перед парламентом. Весь остальной руководящий состав государственного аппарата юриди­чески, как правило, независим от парламента. При этом во многих странах существуют, так называемые министры-администраторы (постоянный заместитель министра - Великобритания, государст­венный секретарь - ФРГ, Франция, Италия), которые непосредст­венно руководят чиновничеством министерства, а по своему по­ложению относятся к несменяемым должностным лицам. Чинов­ничество, возглавляемое такими министрами-администраторами, вершит всем ходом управления в зарубежных странах,

В настоящее время получили развитие, так называемые «неза­висимые ведомства», действующие в важнейших сферах эконо­мической, социальной и идеологической жизни. К ним относятся управления атомной, энергетической и другими важнейшими от­раслями промышленности, агентства, ведающие пропагандой (телевидение, радиовещание, цензура), органы разведки и контр­разведки. Все эти учреждения и их руководители изъяты из-под контроля парламентов и комплектуются в особом порядке и, как правило, из представителей богатых слоев общества.

Следовательно, государственный аппарат в зарубежных странах представляет собой автономное образование, в большей части не­зависимое от парламента. Он выступает как мощная сила, исполь­зуемая правительством для организации управления зарубежного общества. Главное назначение государственного аппарата сводит­ся к охране образа жизни и проводимой внешней политики.

204

Рассмотрим на примере США структуру государственного ап­парата. Так, к федеральному правительственному аппарату отно­сятся административные ведомства (так называемые независи­мые агентства и государственные корпорации); они выполняют административные, исполнительные и нормотворческие функ­ции, выходящие за пределы существующих министерств. Статус и полномочия административных ведомств определяются актами Конгресса об их учреждении. Некоторые из административных ведомств по организации и объему задач отличаются от мини­стерств только тем, что их руководители не являются членами кабинета (Администрация общих служб, Управление по делам ве­теранов и т. д.); еще одну разновидность ведомств составляют раз­личного рода регулятивные агентства (Федеральная комиссия по связи, Комиссия по торговле между штатами и др.); к той же катего­рии ведомств принадлежит государственно-федеральные корпо­рации, типа Управления по делам развития реки Теннеси.

В настоящее время функционирует около 60 такого рода ве­домств, различных по своему назначению и по масштабам дея­тельности, в том числе Агентство по контролю над вооружением и разоружению, Агентство по охране окружающей среды, Ин­формационное агентство США (ЮСИА), Комиссия по регулиро­ванию использования ядерной энергии, Национальное управле­ние архивов и документации, Национальное управление по аэро­навтике и исследованию космического пространства (НАСА), Национальный научный фонд, Почтовая служба США, Экспорт­но-импортный банк, Центральное разведывательное управление. Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма слож­ную функцию, которая иногда может быть более политической, чем административной. Например, Информационное агентство Соединенных Штатов (ЮСИА) откровенно идеологическое. Его функция состоит в том, чтобы представлять США в благоприят­ном свете и завоевывать международную поддержку американ­ской политики. Однако существуют и политически нейтральные агентства, такие как НАСА - Национальное агентство по аэронав­тике и исследованию космического пространства, которое было организовано для координации американских исследований в кос­мосе. Каждое агентство возглавляется одним администратором, которого назначает Президент и которого он может снять с поста.

205

Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, яв­ляются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются Прези­дентом (с согласия Сената), они обладают значительной авто­номной властью. Корпорации могут, например, принять свое соб­ственное решение, как распределить и куда направить фонды, которые ассигновала законодательная власть. Почтовая служба США, управление по развитию долины реки Тенесси, Экспортно-импортный банк - вот несколько из числа наиболее важных фе­деральных корпораций. Многие корпорации предпринимают крупное строительство общественных сооружений, которое вряд ли смогли бы финансировать частные фирмы. Подобным же об­разом не нашлось бы частной корпорации, решившейся покрыть затраты Министерства связи. Федеральные корпорации действу­ют в соответствии с основными руководящими направлениями, установленными Конгрессом. Лишь незначительное число кор­пораций является прибыльных, поэтому они зависят от ежегод­ных правительственных субсидий.

Независимые постоянные агентства созданы для экономиче­ской регуляции частного бизнеса, который непосредственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значи­тельной властью, полученной от Конгресса. Например, Конгресс уполномочил Постоянную ядерную комиссию замораживать ра­боту атомных станций, если не обеспечивается их безопасность. Такие решения, как правило, поддерживаются в судах.

В отличие от США, важную роль в управлении Германии иг­рают ведомства. Ведомство - это государственный орган испол­нительной власти специальной компетенции, т. е. специализиро­ванный в определенной сфере государственного управления, об­ладающий именно в этой сфере установленными полномочиями.

Ведомства могут быть правительственными, когда их руково­дители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди них следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого-либо органа. Руководители правительствен­ных ведомств либо формально именуются министрами, либо приравнены к ним. Иногда ранг министра формально присваива­ется первым заместителям руководителей ведомств, государст-

206

венным и парламентским секретарями, но они в состав прави­тельства не входят. Каждый министр имеет одного или двух пар­ламентских госсекретарей, а также одного - двух чиновных гос­секретарей. Отличие первых от вторых в том, что они (парламент и госсекретарь) являются депутатами бундестага и выполняют иные функции.

Некоторые ведомства (например, финансов) обладают опреде­ленными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие, равные им по рангу ведомства, некоторые свои полномо­чия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств.

Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований (комитеты, советы, агентства, бюро и пр.) могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы (главы исполнительной власти). Их руководители назна­чаются или смещаются либо главой правительства непосредст­венно, либо через акт главы государства, либо коллегиальным ре­шением правительства, также непосредственно или через акт гла­вы государства.

Ведомства, в зависимости от профиля, руководят либо отрас­лью государственной администрации, либо осуществлением го­сударственной функции. Функциональные ведомства (контроль­ные, регулирующие и др.) обычно имеют право издавать акты, обязательные ие только для подчиненных им органов и организа­ций, но также и других ведомств. Такие надведомственные пол­номочия имеют иногда и отдельные отраслевые (линейные) ве­домства. Система ведомств относительно подвижна, оперативно реагирует на изменение общественных потребностей.

В системе ведомств можно различить по предмету деятельно­сти три основные группы: хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. Эта классификация условна, т.к. встречаются ведомства, относящиеся сразу к двум, а то и ко ' всем трем отмеченным группам, однако такие ведомства все же составляют исключение.

Министерства и ведомства, замкнутые на административно-политической деятельности, в большинстве своем наделены бо­лее широкими полномочиями в области оперативного распоряди­тельства. Министерства и ведомства имеют сложную структуру: отделы, подотделы, референтуры (сектора) и группы.

207

Огделы, в основном центральный и управления, занимаются вопросами кадров, бюджета, организационной работой и общим управлением министерства и подведомственных органов. Отделы и подотделы возглавляют министериаль-директоры, референтуру - министериаль-советники. Кроме названных структур в мини­стерствах действуют множество бюро, личных референтов мини­стров, госсекретарей, референтов кабинета и парламента, рефе­рентуры по печати и работе с общественностью, в некоторых ми­нистерствах - отделы по прогнозированию и планированию.

Подведомственные органы состоят из трех ступеней: федераль­ное главное управление, федеральное центральное управление и низовые органы. Федеральному министерству непосредственно подчинено большое количество федеральных главных управлений. К ним относятся, например, федеральное ведомство статистики, федеральное ведомство по уголовным делам, германское бюро па­тентов, федеральное бюро по картелизации и др. Кроме главных управлений действует система центральных органов управлений. К ним относятся ведомство федеральных железных дорог, глав­ное управление почт, дирекция водных ресурсов и др.

Необходимо отметить, что государственный аппарат в зару­бежных странах довольно многочисленный, вместе с тем там ра­ботают крупнейшие специалисты в области математики, социо­логии, естественных наук, используются последние достижения науки и техники.

Основные звенья государственного аппарата зарубежных стран.

Основу государственного аппарата зарубежных стран состав­ляют, так называемые прямые орудия власти, т. е. такие части государственного аппарата, которые непосредственно осуществ­ляют функции обороны и принуждения, а, следовательно, состав­ляют главную опору зарубежного государства. Деятельность этих органов подвергается строгой правовой регламентации, они функционируют на основе положений, законов, принимаемых органами законодательной власти, разрабатываемых и утвер­ждаемых исполнительной властью.

К основным звеньям государственного аппарата относятся: вооруженные силы и полиция.

Вооруженные Сипы зарубежных стран, как правило, состоят та сухопутных войск, военно-морского флота и военно-воздушных

сил.

Так, Вооруженные силы США, согласно закону о националь­ной безопасности 1947 года, состоят из 3-х самостоятельных ви­дов: сухопутные войска (армия), военно-воздушные силы, воен­но-морские силы. Каждый вид ВС США состоит из регулярных войск и резервных компонентов (в сухопутных войсках и ВВС -национальная гвардия и резерв, в ВМС - резерв). По степени укомплектованности и боеготовности многие резервные форми­рования США находятся на уровне регулярных войск. Воору­женные силы США наряду с административной организацией (по видам ВС) имеют оперативную, согласно которой все силы и средства включены в девять объединенных и три специальных командования. Специальные командования оперативно подчине­ны непосредственно Комитету начальников штабов (КНШ). К ним относятся: стратегические авиационные командования (САК), тактическое авиационное командование и специальное командование сухопутных войск на континентальной части США. Пять объединенных командований развернуты или имеют зону оперативной ответственности за пределами территории США; четыре - в Западной Европе, зоне Атлантического океана, зоне Тихого океана, в Центральной и Южной Америке; пятое -Центральное командование (Сентком) имеет географическую зо­ну действия, которая включает19 государств Ближнего и Средне­го Востока. В распоряжении Сенткома находятся, так называе­мые, «силы быстрого развертывания». В соответствии с Прези­дентской директивой № 18 (1977 г.) Силы Быстрого развертыва­ния (СВР) предназначены для вторжения в страны развивающе­гося мира и разгрома там противника в максимально сжатые сро­ки. Основополагающий принцип использования СБР - быстрая переброска соединений и частей в районы боевых действий для нанесения внезапного удара.

Силы и средства стратегической переброски войск входят в состав объединенного командования стратегических перебросок. В его распоряжении около одной тысячи самолетов и вертолетов различного назначения, транспортные и грузовые суда. В случае

208

209

необходимости СБР должны быть доставлены на заморский ТВД за 6 Недель.

К объединенным командованиям относятся также американо-канадское Объединенное командование воздушно-космической обороны Северной Америки (НОРАД), объединенное космиче­ское командование и созданное в 1987 г. объединенное командо­вание специальных операций. Специфика этих формирований состоит в том, что уже в мирное время они сведены в соединения, отдельные части и подразделения и имеют штатный личный со­став. Их боевая подготовка проводится по программе, так назы­ваемой, взаимной поддержки совместно с частями регулярных вооруженных сил.

Соединенные Штаты имеют почти 1600 военных баз и объек­тов на территории 34 государств, на которых постоянно дислоци­руется более 500 тысяч американских военнослужащих. Как пра­вило, на крупной военной базе США за рубежом постоянно нахо­дится 1,5-2 тысячи американских военнослужащих. Имеются также базы площадью до 500 км² численностью гарнизона 5 ты­сяч человек. Вместе с военнослужащими на базе, как правило, проживают и члены их семей. Военная база США представляет собой специально оборудованный участок территории с разме­щенными на нем контингентами вооруженных сил, военной тех­никой и необходимыми запасами боеприпасов, горючего, продо­вольствия и других материальных средств, необходимых для боевой и повседневной деятельности. Это, как правило, изоли­рованный, хорошо защищенный и имеющий известную автоно­мию комплекс военно-технических сооружений и объектов, за­нимающий значительную территорию, изъятую из-под местной юрисдикции.

С середины 1973 года вооруженные силы США комплекту­ются путем найма добровольцев. Контракты заключаются, как правило, на срок не менее 4-х лет.

По американской конституции верховным главнокомандую­щим является Президент. Непосредственное руководство воору­женными силами осуществляют министр обороны и министры видов вооруженных сил. Рабочим органом министерства обороны по оперативному руководству вооруженными силами является Комитет начальников штабов.

210

По целевому назначению и характеру решаемых задач воору­женные силы США подразделяются также на стратегические силы (наступательные и оборонительные), силы общего назначе­ния, силы и средства стратегической переброски войск и резер­вы. Эта классификация была принята в 1967 году в целях обеспе­чения подготовки американских вооруженных сил в соответствии с установками военной доктрины США к любому возможному типу современной войны.

Вооруженные Силы в большинстве зарубежных стран ком­плектуются на основе воинской повинности. Одновременно в не­которых из них применяется только добровольный принцип ком­плектования, как мы отмечали выше в США или же сочетание воинской повинности с добровольным поступлением в состав Вооруженных Сил (Франция, ФРГ).

Управление вооруженными силами в зарубежных странах строго централизовано. В качестве верховных главнокомандую­щих выступают главы государств (монархи и Президенты). В ФРГ функции верховного главнокомандующего в мирное время исполняет министр обороны, а в военное время - федеральный канцлер.

Управление же вооруженными силами возложено на военные министерства, а также на специальные командно-штабные учре­ждения (комитет начальников штабов - США, генеральные (главные) штабы - Франция, ФРГ; командующих родами войск).

, Таким образом, мы видим, что вооруженные силы являются од­ним из важнейших звеньев в механизме исполнительной власти.

Полиция в зарубежных странах - важнейшая часть государст­венного аппарата, предназначенная для внутренней защиты госу­дарственного строя и общественного порядка государства. Поли­ция, особенно в развитых странах, многочисленна и создается для осуществления охранительных функций. Полиция делится на го­сударственную и муниципальную. Первая подчинена правитель­ству и выполняет главные полицейские функции. Вторая юриди­чески подчинена органам самоуправления и занимается главным образом организацией уличного движения, а также второстепен­ными полицейскими делами. В каждом зарубежном государстве внутри полиции ведущее место принадлежит тайной политической

211

полиции или специальным службам, которые занимаются контр­разведывательной деятельностью, борьбой с терроризмом и др.

Наряду с политической полицией в зарубежных странах име­ются специальные политические службы. Полиция управления, например, организует контроль за уличным движением, наблю­дает за санитарным состоянием городов и населенных пунктов, осуществляет надзор за рынками, организует противопожарную охрану. Полиция безопасности, главным образом, занимается надзором за публичными собраниями, театрами, прессой. Уго­ловная полиция предназначена для организации борьбы против уголовно-преступных элементов, административная полиция -для координации полицейских служб.

В зарубежных странах видное место заняли в государственном аппарате органы идеологического воздействия. Органы массовой пропаганды (пресса, радиовещание и телевидение направляются государством, которое имеет специальные пропагандистские центры (министерства информации во Франции и Италии), Цен­тральное бюро информации в Великобритании) и др.

Государственная служба в зорубожных странах.

Ядро государственной службы составляют работники цен­тральных звеньев аппарата государственного управления - мини­стерств и ведомств. Это полицейские и военные, судьи и персо­нал местных выборных органов, публичных корпораций, про­мышленных и торговых учреждений в госсекторе, в здравоохра­нении, в государственных учебных заведениях.

Статус профессиональных чиновников регламентируют спе­циальные правовые нормы, которые детально определяют поря* док набора служащих, их классификацию, условия работы, про­движения, отставки, пенсионного обеспечения. Государственная служба дает не только особое правовое, но и социальное положе­ние, которое признают и широкая публика, и должностные лица. Например, во Франции чиновники подчиняются праву публичной службы, а не трудовому праву, определяющему условия найма. В Германии все государственные служащие подразделяются на чи­новников и служащих. Чиновники выделены в особую категорию должностных лиц, наделенных функцией государственного управ-

212

ления и особым правовым статусом, - его регламентирует специ­альный законодательный акт - федеральный закон о чиновнике.

В США положение работников федеральной гражданской службы регулируется специальными законами Конгресса - в от­личие от других категорий, например, преподавателей государст­венных учебных заведений, которые подчиняются нормам трудо­вого права. В Великобритании работники основных звеньев гос­аппарата выделены в «службу королевы», остальные служащие подпадают под действие общих норм трудового права.

Итак, чиновники-профессионалы подчинены особому право­вому режиму. Для них установлена система конкурса — отбор кандидатов, их продвижение основаны на делении служащих на отдельные категории, группы и классы, причем для каждого ус­тановлен свой порядок.

В отличие от всех других видов найма чиновничество образу­ет, так называемую, «службу карьеры». В ней есть свои правила: человек назначается на неопределенный срок, в сущности, по­жизненно..Как правило, в 60-65 лет он уходит в отставку с полу­чением пенсии. Гарантия занятости до преклонных лет является большой социальной привилегией в мире рыночной экономики.

С понятием государственной службы связываются и перспек­тивы продвижения - зачисление на нее не случайно называют «договором карьеры». Особый правовой режим предполагает по­лучение определенных льгот во время работы и привилегирован­ное материальное обеспечение после отставки. Система льгот и привилегий отражает иерархический характер чиновничества. В большинстве развитых стран Запада оклады высших чиновников сопоставимы со ставками работающих в частном бизнесе. Выс­шие чиновники министерств имеют оклады, соответствующие зарплате высших менеджеров в промышленном, торговом и бан­ковском деле.

Особый правовой режим предполагает и соблюдение опреде­ленных обязанностей. Это, прежде всего, лояльность, верность государству, сдержанность в политических делах и беспристра­стность, под которой подразумевается невмешательство в пред­выборную борьбу, партийную деятельность.

Четкая иерархия, отражающая подчиненность и соподчинен-ность постов, - одна из главных особенностей государственной

213

службы. Особенно это характерно для Франции. Здесь чиновники подразделяются на четыре категории, причем каждая из них об-разует особую замкнутую группу со своими особенностями на­бора и прохождения службы. С назначением на должность чи­новник входит в определенный корпус, в котором проходит его карьера.

Реформы государственной службы, проведенные в большин­стве стран Запада в 70-80-х годах, в известной мере сгладили пе­регородки между категориями и классами, усилили мобильность служащих, открыли более широкие перспективы перехода из од­ной группы в другую. Но процесс этот сопровождался не только демократизацией. Например, по реформе федеральной граждан­ской службы в США в 1978 году было законодательно закрепле­но создание так называемой «высшей исполнительной службы», включающей чиновников трех высших категорий. По существу, был создан закрытый корпус высших чиновников, имеющих весьма привилегированный статус и свободно перемещаемых и используемых правительством по своему усмотрению. Члены этого корпуса могут быть переведены на другую должность, не беспокоясь о возможном понижении в разряде, в то время как другие федеральные служащие подчиняются системе классифи­кации, требующей понижения в разряде и снижения в заработной плате при переводе на менее ответственный пост.

В Великобритании на базе тех высших ступеней бывшего ад­министративного класса была создана столь же замкнутая, но бо­лее узкая группа, так называемых, «высших административных и политических руководителей», для которой установлены особый порядок зачисления и особые условия пребывания в должности.

Важно подчеркнуть постоянство государственной службы в странах Запада. В результате выборов меняется лишь верхушка аппарата - как правило, политические деятели, которых включает в правительство руководство победившей партии. В США такие деятели занимают должности в среднем немногим более двух лет, в Великобритании - и того меньше. А профессиональные чиновники образуют несменяемый элемент аппарата государства и в своей массе продолжают оставаться в «коридорах власти». Положение их в делах государства и механизме политической

власти столь значительно, что в Великобритании, например, чи­новников называют «действительно правящим классом».

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Название «конкурсная» объясняется тем, что все назначения на эту службу производятся в результате отбора на конкурсных экзаменах. Более 90% всех государственных слу­жащих проходят через конкурсную систему. Название «исключи­тельная» отражает положение, по которому должности этой службы исключены из-под действия Закона о гражданской служ­бе. В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, пред­ставительств США в международных организациях. Организация данных служб строится на особых принципах. Это объясняется стремлением создать привилегированный статус, выражающийся в более высоком жалованье для служащих тех ведомств, которые играют особо важную роль в обеспечении важнейших интересов государства.

В США существует также патронажная система, или систе­ма добычи, т. е. назначение на высшие административные долж­ности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Бе­лом доме представителя партии, сторонниками которой они яв­ляются. Сегодня только около 5% особо важных должностей за­полняются «патронажными» методами. Это главы исполнитель­ских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назначает Прези­дент с совета и согласия Сената (обычай «Сенаторской вежли­вости»). Существует также ряд должностей, назначать на кото­рые Президент может без согласия Сената: руководители прави­тельственных программ, советники, помощники и личные сек­ретари Президента.

Для большинства чиновников продвижение по служебной ле­стнице производится согласно принципам системы заслуг - отбо­ру наилучших кандидатов на повышение в должности на кон­курсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их слу­жебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяют­ся лишь для рядовых должностей, гораздо важнее итоги перио­дической оценки служебной деятельности.

214

215

В каждой стране, конечно, есть своя специфика, но повсюду чиновнический корпус - реальная влиятельная политическая си­ла, приобщенная к процессу выработки важных государственных решений.

Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в оп­ределенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируется обычно законом о гражданской (пуб­личной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в государ­ственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публич­ной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим пре­емственность и постоянство в деятельности буржуазного госу­дарственного механизма. Поскольку полномочия правительства реализуются через посредство государственных служащих, именно чиновничество занимается конкретной управленческой деятельностью.

В настоящее время в ряде зарубежных стран проводится раз­личие между чиновниками и простыми государственными слу­жащими. Но различие это не связано с характером осуществляе­мых функций. Так, в Италии железнодорожники являются чи­новниками, а во Франции простыми государственными служа­щими. Различие между ними с юридической точки зрения состо­ит в том, что служебные права и обязанности чиновников опре­деляются нормами административного права, а права и обязанно­сти простых государственных служащих - нормами трудового права. Кроме того, чиновники поступают на государственную службу по конкурсу, пользуются привилегией несменяемости, связаны присягой на верность конституции.

Зарубежное законодательство устанавливает строгую града­цию профессиональных государственных служащих. В соответ­ствии с должностями, занимаемыми на служебно-иерархической лестнице, чиновники, делятся на разряды и ранги (так в Велико­британии и Индии закон подразделяет чиновников на 3 разряда, во Франции и Бельгии на 4 разряда, в Японии установлено 15 рангов).

216

Назначению чиновников в зарубежных государствах, как уже отмечалось выше, предшествует конкурсный отбор. Вопрос о пригодности кандидата к замещению соответствующей должно­сти решается специальным органом (конкурсной комиссией), ли­бо путем сравнения документов о квалификации, представленных претендентом (ФРГ, Швейцария, Нидерланды, Скандинавские страны), либо путем проведения социальных экзаменов (США, Великобритания, Франция, Италия, Бельгия), сложность которых зависит от разряда чиновника и от профиля его будущей служеб­ной деятельности. На конкурсных экзаменах, как правило, прове­ряются не только общеобразовательный уровень поступающих, но и практические навыки.

В США работники федеральной администрации делятся на «патронажную» и конкурсную категории. «Патронажные» долж­ности (политические) замещаются по личному усмотрению Пре­зидента, некоторые из них (секретари, министры, послы и др.) - с согласия Сената, конкурсные должности делятся на 18 классов, для замещения должности по каждому классу предъявляются оп­ределенные требования. К категориям 5-8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способностей к индивидуальной работе. Это испол­нительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная дея­тельность проходит под общим наблюдением руководителей.

Служащие категорий 9-14 относятся к среднему руководяще­му персоналу, хотя их деятельность протекает под общим адми­нистративным руководством начальства. Например, служащие 11-й категории должны быть способны принимать решения, 12-й категории - проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразде­лений, а 14-й - главами подразделений и бюро.

Служащие категорий 15-18 являются высшим руководящим составом государственных учреждений. В число их обязанностей входит планирование и руководство специализированными про­граммами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы. Бюро входит в прави­тельственные департаменты (министерства), которые чаще воз­ит

главляются профессиональным чиновником, чем назначенным лицом.

Закон о реформе гражданской службы 1978 г. разрешает аме­риканскому чиновнику;

• выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;

• вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;

• занимать должность в общественной организации, оказывать какой-либо из общественных организаций помощь, если это не вступает в конфликт или не препятствует выполнению служеб­ ных обязанностей;

• быть членом политической партии или другой политической организации, присутствовать на ее собраниях, голосовать по от­ дельным вопросам, но не принимать активного участия в управ­ лении этой организацией и т.д.

За нарушение закона служащий может быть отстранен от ра­боты на 30 дней без оплаты, а за активную политическую дея­тельность даже уволен с должности.

Таким образом, в отличие от Германии, в США политическая активность большинства государственных служащих весьма ог­раничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения Президента.

Интересно, что в Соединенных Штатах нет системы админи­стративных судов, как в Германии. Их функцию выполняет Совет по защите системы заслуг. Главная задача Совета - защита слу­жащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действии. Он заслушивает и принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает приказания о корректирующих и дисци­плинарных действиях в отношении государственного служащего. Зарубежное законодательство устанавливает 2 вида ответст­венности чиновника за опущение по службе:

1. по отношению к третьим (лицам) гражданам;

2. по отношению к государству.

218

В ФРГ в силу ст. 34 Конституции в случае нарушения чинов­ником служебных обязанностей по отношению к третьим лицам ответственность несет государственный орган, на службе которо­го состоит чиновник и только «при наличии грубого умысла или грубой небрежности» сохраняется право иска об убытках.

По отношению к государству законодательство предусматри­вает неограниченную личную ответственность чиновника. Но, как правило, ответственность за опущения по службе сводится в конечном счете к дисциплинарной ответственности и редко вы­ходит за ее рамки.

Во Франции по закону 1983 года о государственных служащих публичная служба возмещает ущерб, причиненный служащим третьим лицам в случае судебного обжалования его действий, если ущерб нанесен вследствие ошибки, допущенной при испол­нении служебных обязанностей. Она обязана защищать чиновни­ка от угроз, насилия, оскорблений, диффамация неправомерных действии во время исполнения его служебных обязанностей. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за при­чиненный ему ущерб.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалованье, выплату на содержание жилища, семейную надбавку к жалованью, а также иные выплаты, установленные законодательными и регламентарными актами. Размер жалованья зависит от звания и занимаемой должности. На служащих рас­пространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Они имеют право на ежегодные от­пуска, отпуска по болезни, по материнству и отпуска, связанные с исполнением родительских обязанностей, а также с профессио­нальной и профсоюзной подготовкой.

Служащие могут создавать профсоюзные организации, всту­пать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих име­ют право обжаловать в судебном порядке регламентарные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам. Они могут вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, обсу­ждать вопросы, связанные с условиями и организацией труда.

Жалобы на неправильное действие чиновников, ущемляющее интересы граждан, а также на неправомерные административные

219

акты разбираются в специальных административных судах. Под предлогом политического нейтралитета в большинстве зарубеж­ных стран ограничиваются права чиновников: им запрещается принимать активное участие в деятельности партий (ФРГ, Индия) или занимать должности в политических организациях (Япония), запрещено выдвигать свои кандидатуры на выборах (Великобри­тания, Япония, Индия). В ряде государств чиновникам запрещено устраивать стачки.

Литература:

Василенко И.А. Административно-государственное управле­ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Герма­ния. -М.: Логос, 1998.

Филипп Ардан Франция: государственная система. М., Юри­дическая литература, 1994.

Саюров Н.Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ. Липецк, 1997.

Джеймс Уилсон. Американское правительство. М.: Прогресс, 1990.

Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. М.: МАЭП, 1999.