Вывод по лекции:

Таким образом, субъектами административного права могут стать, если имеются 3 условия: административно-правовая норма, предусматривающая права и (или) обязанности субъекта; административная правоспособность и дееспособность субъекта; основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений (юридический факт).

Тема №5. Государственные служащие.

Цель лекции: показать специфику и роль обязательств исключающих преступность деяния в уголовном праве.

Основные вопросы:

1.Понятие государственной службы и государственного служащего. Классификация государственных служащих.

2.Административно – правовое регулиро-вание государственной службы.

3. Особенности административно – правового положения служащих правоохранительных органов

Вопросы для самоконтроля

1. Раскройте понятие государственной службы.

2. Дайте понятие государственного служащего.

3. Какие виды классификации государственных служащих Вы знаете.

4. Дайте понятие административно – правового регулирования государственной службы.

5.Какие особенности административно – правового положения существуют у служащих правоохранительных органов

Рекомендуемая литература к теме №5

• Конституция РК, 1995 г. Раздел 2,3,5,7,8.

• Конституционный закон от 26.12.95г “О Президенте Республики Казахстан”. САПП 1995 г.

• Конституционный закон от 18.12.95г. « О Правительстве РК». САПП 1995 г.

• Закон РК от 2.07.98г. « О борьбе с коррупцией». Казахстанская правда. 1998г.,9 июля.

• Закон РК от 20.12.91г. с изменениями и дополнениями от 3.10.95г. « О гражданстве Республики Казахстан». САПП 1995 г.

• Указ Президента РК, от 22.01.99г. « О структуре Правительства РК». САПП 1999г.

• Указ Президента РК от 14.09.96г. «Об отнесении отдельных должностей государственных служащих к категории должностей, установленных указом Президента РК, имеющим силу закона, « О государственной службе». САПП. 1996г.

• Положение о квалификационных классах государственных служащих. Утвержденная указом Президента РК от 12.07.97г. САПП 1997г.

• «Положение о прохождении службы финансовой полиции», Утвержденная постановлением Правительства РК № 365 от 20.03.2004г.

• Назарбаев Н.А. Обращение к гражданам РК. Казахстанская правда. 1998 г., 11 июля.

• Всеобщая декларация прав человека. Принята 10.12.1948г. Генеральной Ассамблеей ООН.

• Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1. М. Изд. «Теис» . 1995г., Глава 9.

• Коренев А.П. Административное право России. Часть 1. М. 1996г. Главы 9,10.

• Манохин В.Н. и др. Российское административное право. М. Юристь. 1996г. Глава 10.

• Уваров В.Н. Государственная служба. Алматы. 1996г.

• Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1. М. Изд. «Теис» . 1995г., Глава 9.

• Коренев А.П. Административное право России. Часть 1. М. 1996г. Главы 9,10.

• Манохин В.Н. и др. Российское административное право. М. Юристь. 1996г. Глава 10.

• Уваров В.Н. Государственная служба. Алматы. 1996г.

В В Е Д Е Н И Е

Каждый государственный или общественный орган, каждое предприятие или учреждение представляет собой коллектив людей, определенным образом организованных для осуществления той или иной общественно полезной деятельности. Каждый работающий в государственном или общественном органе, предприятии или учреждении, входит в его коллектив, занимает в нем определенное место, играет определенную роль в его деятельности.

Находясь на государственной службе, служащие государственного аппарата, а также другие категории государственных служащих становятся участниками разнообразных правоотношений: административных, трудовых, финансовых, гражданских и др.

В административно-правовых отношениях они могут либо осуществлять государственно-властные полномочия, либо быть участниками этих правоотношений, не имея государственно-властных полномочий. Для правильного понимания роли государственных служащих в качестве субъектов административно-правовых отношений необходимо знать: сущность государственной службы; категории государственных служащих, которые наделены государственно-властными полномочиями; условия и порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений.

Надежность, результативность деятельности любого государственного органа во многом зависит от работающих в нем людей – государственных служащих. Практически компетенция каждого органа государства реализуется в действиях его работников (главным образом руководителей, заместителей руководителя органа и его структурных подразделений). Поэтому люди, работающие в органах государственного управления, являются государственными служащими, а выполняемая ими работа есть государственная служба. И соответственно, лица работающие в общественных организациях и объединениях, являются служащими данных общественных формирований.

Вопрос № 1. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ.

Республика Казахстан как суверенное, независимое государство с 1991 года переживает сложный период своего становления и развития. Одним из важных аспектов социально-экономических преобразований в Казахстане связано с повышением эффективности системы государственной службы.

Согласно, статьи 33 Конституции РК, «граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».

Следует отметить, что вопрос о совершенствовании государственной службы нашел свое отражение в приоритете «Профессиональное Правительство» Стратегии развития страны до 2030 года. В котором Президент Н. Назарбаев поставил задачу «… создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать Правительство, способное реализовать приоритетные цели, и в конечном итоге построить государство, стоящее на страже национальных интересов».

В связи с этим, с первого января 2000 года в Казахстане начала функционировать новая модель государственной службы, которое представляет собой особую систему, при которой поступление и продвижение граждан на государственной службе осуществляется по объективным критериям вне зависимости от национальности, пола, политических и религиозных взглядов.

Действующее законодательство о государственной службе Республике Казахстан устанавливает главное направление функционирования государственной службы – реализация задач и функций государственных органов. Этот вид социальной деятельности носит государственно-властный характер и осуществляется государственными служащими.

Согласно закону РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. государственная служба – это деятельность государственных служащих по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти.

Вообще же государственная служба является видом социальной деятельности людей, органически связана с государством, оказывает важную роль в жизни нашего общества. Следовательно, служба – понятие социальное и в этом качестве применяется для определения характера и рода деятельности людей, тем самым отражая факт общественного разделения труда.

Существующая учебная литература по административному праву рассматривает понятие государственной службы, как в широком, так и в узком смысле слова.

В широком смысле толкования под государственной службой понимается любая работа в государственных органах, предприятиях, учреждениях, организациях, отличная от труда рабочих и крестьян. В узком (собственном) смысле слова – это повседневная трудовая деятельность служащих государственных органов (госаппарата).

Детальное рассмотрение понятия государственной службы в собственном смысле слова позволяет точнее уяснить ее характер как деятельности непроизводительной и отграничить от других форм деятельности людей (например, деятельность по созданию материальных благ в процессе промышленного или сельскохозяйственного производства).

Таким образом, государственная служба представляет собой самостоятельный вид трудовой деятельности людей в рамках государства, урегулирована нормами права, осуществляется на профессиональной основе, за вознаграждение, работниками государственных органов (государственными служащими) в целях реализации задач и функций государства. В связи с этим государственная служба тесно связана с государством и начинается там, где устанавливается должность.

Государственная должность – структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей.

Понятие государственной службы включает в себя следующие основные признаки (элементы):

• является одной из сторон (или частей) организационной деятельности государства;

• урегулирована нормами административного, гражданского, трудового, финансового и других отраслей права;

• осуществляется на профессиональной основе за вознаграждение, специально подготовленными работниками – государственными служащими;

• содержанием и целью их деятельности является практическая реализация задач и функций государства.

Таким образом, понятие служба в правовой и научной литературе употребляется по-разному: как вид деятельности человека, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечения самого управления, социально-культурном обслуживании людей. Особым видом службы, как отмечается в правовой литературе, является служба в государственных органах.

Следует отметить, что ученые подходят к пониманию государственной службы неоднозначно. Так, в юридической литературе советского периода даются самые разнообразные определения государственных служащих. Причиной этого явилось разнообразие социальных функций, выполняемых государственными служащими. Основным отличием государственных служащих от других категорий работников явилось то, что к служащим относились: во-первых «работники не физического, а умственного труда, получающие заработную плату»; во-вторых «лица, работающие по найму в различных учреждениях в сфере обслуживания».

Вместе с тем, необходимо отграничить понятие «служащего» от «государственного служащего». В отличие от «государственного служащего» «служащим» является, как правило, гражданин, занимающий определенную должность в государственной организации и на профессиональной основе осуществляющий социально-полезную деятельность, связанную с управлением или же осуществляющий социально-культурное обслуживание. Деятельность эта, осуществляется за вознаграждение. К категории служащих следует отнести врачей, учителей, научных работников, работников культурно-просветительных учреждений и т.д. Специфической особенностью, отличающей, деятельность служащих от других категорий работников является то, что они: а) заняты - умственным трудом; б) не создают материальных ценностей, но создают условия для их производства; в) получают вознаграждение за свой труд; г) трудятся на определенных должностях в государственных, общественных, религиозных, частных и иных организациях. Причем труд осуществляется на профессиональной основе; д) не являются собственниками, то есть выполняют волю тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, государственные служащие являются разновидностью служащих, которые среди всех других служащих образуют основную группу и являются субъектами административного права.

Приступая к рассмотрению имеющихся в законах формулировок понятия государственной службы, необходимо уяснить следующее: во-первых, служба вообще является одним из видов социальной деятельности людей; во-вторых, в зависимости от форм собственности, на которой базируется органы, предприятия, учреждения и организации, где люди осуществляют служебную деятельность, а также характера выполняемых работниками функций, служба может быть государственной и служба в негосударственных объединениях (акционерные общества, кооперативы, общественные организации и т.д.).

Согласно Закона Республики Казахстан «О государственной службе», под государственным служащим понимается гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном, законодательством порядке, оплачиваемую, из республиканского или местных бюджетов либо, из средств Национального банка Республики Казахстан, должность, в государственном органе и осуществляющий, должностные, полномочия в целях реализации задач и функций государства.

Законодательство о государственной службе Республики Казахстан в настоящее время предусматривает ее видовую классификацию. В основу которого положены: принцип разделения властей, принцип единства системы государственной службы основанной на унитаризм (Республики Казахстан); специфика сфер и отраслей государственной деятельности.

Исходя из принципа единства системы государственной службы в Республике Казахстан (основанном на унитаризме) государственную службу подразделяют на два уровня: республиканский и местный.

Республиканский уровень включает в себя государственную службу в высших и центральных органах государственной власти, которое в свою очередь подразделяется на государственную службу:

• в органах законодательной власти;

• в органах исполнительной власти;

• в органах судебной власти.

На местном уровне государственная служба существует:

• в областных органах власти;

• в районных и городских органах власти;

• в сельских органах власти.

В основу данного деления положены, прежде всего, нормативно-правовые основы в соответствии, с которыми осуществляется правовое регулирование государственной службы этих уровней. Они неодинаковы. Так государственная служба республиканского уровня регулируется Конституцией, законами и, в меньшей степени, подзаконными актами. Государственная служба, местного уровня отличается большим по объему и содержанию правовым регулированием ее, именно подзаконными актами. Причем государственные органы республиканского уровня, в соответствии с действующим законодательством, могут непосредственно регулировать отдельные сферы государственной службы местного уровня. Это правовое регулирование осуществляется путем издания республиканскими органами нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения местными органами власти.

В соответствии с законодательством, классификация должностей государственных служащих в Республики Казахстан осуществляется исходя из организационно-правового уровня органа, в котором они осуществляют государственную службу.

В Республике Казахстан с понятием государственной должности связывается порядок присвоения квалификационных разрядов (званий, чинов, рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов государственной службы.

Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Отныне понятие государственной службы тесно связан с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность представляет собой комплексное правовое образование (государственное управление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.

Анализ понятия государственной должности, государственной службы в нынешнем ее содержании во всех рассматриваемых государствах позволяет сделать следующие выводы:

а) существующее понятие государственной должности, как и должности в государственной службе советского периода, предполагает, что это структурная (штатная) единица в государственной службе;

б) должность предусматривает объем полномочий для лица ее замещающего и ответственность за исполнение обязанностей предусмотренных должностью;

в) должность предусматривает денежное содержание за счет средств бюджета;

г) отличительной чертой действующего понятия государственной должности является принадлежность ее к государственным органам, тогда как в понятии советской государственной службы должность непосредственно не связывалось с каким-либо государственным органом.

Следует отметить, что Республика Казахстан, используя категорию должностей, определяет место каждого служащего в системе государственной организации. То есть взаимоотношения заменяющего данную должность лица с выше, ниже и равностоящими лицами, его положение в организационной структуре органа и, наконец, полномочия, которыми служащий наделен в соответствии с должностью. Таким образом, должность выступает организационной формой, определяющее и юридически закрепляющее основное содержание административно-правового статуса государственного служащего.

Важное преимущество в должностной классификации государственных служащих, заключается в том, что на ее основе возможно, нормальное функционирование института, продвижения государственных служащих, которое может происходить путем получения государственными служащими более высокого звания. Лицо назначается на должность по усмотрению начальника, но с учетом звания (чина, класса, разряда). Однако данное положение может носить противоречивый характер, так как с одной стороны им устраняется произвол и ограждается право государственного служащего на продвижение по службе, а с другой стороны, руководитель получает неограниченное право по своему усмотрению принимать решения, связанные с назначением или перемещением государственных служащих.

В современной юридической литературе подход к определению понятии должностного лица неоднозначен. Вместе с тем, во всех определениях присутствуют два признака, характерных для должностного лица. Это:

• право должностных лиц совершать властные действия;

• эти действия должны влечь за собой юридические последствия.

На основании этих признаков можно выделить формулировку должностного лица, как государственного служащего, имеющего право совмещать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т.д.).

Должностные лица совершают юридические действия, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по характеру и объему полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители государственных органов (организаций, учреждений). Руководители принимают решения по различным вопросам их деятельности, а так же меры поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным им работникам.

Таким образом, под должностным лицом понимается – лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах.

Под организационно-распорядительными полномочиями понимаются функции по осуществлению руководства государственным аппаратом управления в целом или отдельным звеном. Организационно-распорядительные функции могут осуществлять только те должностные лица, которые руководят трудовыми коллективами, осуществляют организацию труда подчиненных, поддерживают трудовую дисциплину в государственном органе, в органе местного самоуправления, в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан (подбор расстановка кадров, организация труда, поддержание трудовой дисциплины и т.п.). Это руководители министерств, государственных комитетов, структурных подразделений государственных органов, их заместителя и т.д.

Административно-хозяйственными полномочиями следует понимать функции по непосредственному управлению и распоряжению чужими имуществом, его хранением, реализацией по обеспечению контроля над этими операциями в государственном органе, органе местного самоуправления, воинских формированиях.

В то же время, нельзя ставить в один ряд должностных лиц государственного, общественного и частного аппаратов управления, поскольку социальная сущность совершаемых ими деяний, даже похожих по внешним, объективным признакам (злоупотребления, превышения служебных полномочий, служебный подлог и т.д.) различна. Во-первых, общественные структуры (различные объединения, фонды, ассоциации, партии) являются добровольными объединениями граждан и создаются для решения определенных общих целей по какой-то части общества, а не для реализации управленческой функции государства. Во-вторых, частные предприятия, организации, учреждения основываются на частной или государственно-частной форме собственности, и общественные отношения, возникающие в процессе реализации этого частного права, отражают частные интересы, автономию и инициативу индивидуальных собственников в их имущественной деятельности и в личных отношениях. В-третьих, вред причиняемый должностными злоупотреблениями, в общественной и частной сферах, прежде всего, направлен во внутрь структуры, а затем уже вовне. Поскольку никакая, даже саморегулирующая структура автономно в обществе не существует. Этот вред, вряд ли может быть, сопоставим с вредом, причиняемым злоупотреблением должностных лиц государственных структур, которые осуществляют свою служебную деятельность в рамках метода централизации (субординации власти – подчинения), обеспечивающей совокупный общий интерес.

Таким образом, современное понятие должностного лица ограничено кругом лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные полномочия в системе органов государственной власти и управления. Эта система, на наш взгляд, состоит из: администрации Президента; аппарата Парламента, Правительства, Верховного Суда, иных судов Республики, Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии Республики; государственных органов Республики (и их аппаратов), непосредственно подчинены и подконтрольны Президенту Республики Казахстан; министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов (и их аппаратов); местных, исполнительных органов и их структурных подразделений, аппаратов, маслихатов; Генеральной прокуратуры Республики Казахстан и ее территориальных органов; Национального банка: его органов и подразделений; органов национальной безопасности; органов внутренних дел; органов финансовой полиции; дипломатической службы; Вооруженных Сил Республики Казахстан.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. К которым можно отнести должностных лиц, имеющих право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, налоговые инспекторы, санитарные врачи и т.д.). Следовательно, представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются их клиентами. Возможно и совмещение в одном лице руководителей органов и представителей власти (например, органы МВД).

Таким образом, должностные лица реализуют определенный объем управленческой деятельности по осуществлению компетенции органа государства, характеризующийся комплексом обязанностей и прав. Должностные лица осуществляют подготовку, принятие и организацию исполнения управленческих решений, направляют и контролируют деятельность подчиненных работников или работников подведомственных предприятий, учреждений и организаций, вызывают своими действиями определенные организационные и правовые последствия.

Закон о государственной службе определяет два основных вида государственной службы в Республике – административную и политическую государственные службы. Отметим, что каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется определенными признаками и специальным правовым статусом.

Политический государственный служащий – государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач.

Административный государственный служащий – государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе.

Статья 7 Закона определяет их правовой статус, согласно которому политические государственные служащие занимают политические должности.

К политическим должностям относятся должности, занимаемые политическими государственными служащими:

1. назначаемыми Президентом Республики Казахстан, их заместители;

2. назначаемыми и избираемыми палатами Парламента Республики Казахстан и Председателями палат Парламента, их заместители;

3. являющимися представителями Президента и Правительства в соответствии с Конституцией;

4. возглавляющими (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместители.

Для административных государственных служащих устанавливаются категории. Категории должностей и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Президентом республики по представлению уполномоченного органа.

Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 1999 года утвержден Реестр должностей административных государственных служащих в соответствии с которым последние делятся на пять групп:

В группу категории «А» входят должности, занимаемые в Администрации Президента Республики Казахстан;

Группа категории «В» охватывает должности в Аппаратах палат Парламента, Канцелярии Премьер-министра, Аппарате Верховного суда, Аппарате Конституционного Совета РК, Управлении делам Президента РК;

Группа категорий «С» включает должности, занимаемые в органах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту; в центральных исполнительных органах; в центральных исполнительных органах, не входящий в состав Правительства; ведомствах центрального исполнительного органа; областных, районных территориальных органах;

Группа категорий «Д» предусматривает должности в аппарате акимов областей, районов, поселков, аулов (сел), аппаратах маслихатов областей, районов, аппаратах судов областей, районов;

В группу категорий «Е» входят должности в местных исполнительных органов.

Вопрос о принципах государственной службы является важнейшим в структуре института государственной службы в Республике Казахстан. Так, согласно статье 3 Закона принципами государственной службы являются:

1. Законность.

2. Казахстанский патриотизм.

3. Единство системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви.

4. Приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства.

5. Общедоступность, то есть равного права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой.

6. Добровольность поступления граждан на государственную службу.

7. Профессионализм и компетентность государственных служащих.

8. Равная оплата труда за выполнение равнозначной работы.

9. Обязательность исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих государственных органов.

10. Подконтрольность и подотчетность государственных служащих.

11. Учет общественного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну.

12. Правовая и социальная защищенность государственных служащих.

13. Поощрение государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

14. Личная ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий.

15. Непрерывность повышения квалификации государственных служащих.