Тема 1.4. Сущность финансово-бюджетного федерализма

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм представляет собой разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов РФ и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

Бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. Законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления.

2. Обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций.

3. Обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы.

4. Наличие единого для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов.

5. Самостоятельности и равноправии каждого бюджета, входящего в бюджетную систему.

В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций, субсидий и субвенций, кредитных ресурсов.

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда федеральных законов.

1. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств.

2. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федераль­ные, региональные и местные, закрепив их за соответствующими бюджетами.

3. Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета , т.е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, т.е. показателей минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

4. В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами – передача средств из федерального бюджета региональным бюджетом путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Основой формирования бюджетной системы любого государства является определение компетенции органов власти в регулировании бюджетных правоотношений, то есть предполагается, что за каждым уровнем власти закреплены определенные предметы ведения, права и обязанности в бюджетной сфере.

Под предметом ведения понимается определенная область бюджетных отношений, регламентацией и регулированием которой занимаются соответствующие органы власти.

Наибольший объем бюджетных прав и обязанностей сосредоточен на федеральном уровне власти, что позволяет обеспечить проведение единой социально-экономической и бюджетно-финансовой политики, отражаются интересы всех граждан РФ.

В соответствии с законодательством, федеральные органы власти осуществляют следующие бюджетные полномочия:

1. Установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

2. Установление порядка и осуществление составления, рассмотрения, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

3. Установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных региональных и местных бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ и другой бюджетной отчетности.

4. Установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

5. Определение порядка, установление и исполнение расходных обязательств РФ.

6. Определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов РФ.

7. Установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты.

8. Определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов.

9. Установление бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения.

Расходные обязательства – обусловленные законом, договором или соглашением обязанности органов власти предоставить физическим и юридическим лицам, органам власти, иностранному государству средства соответствующего бюджета (внебюджетного фонда).

Таким образом, органы власти РФ в рамках своей компетенции решают вопросы организации бюджетного процесса на федеральном уровне, а также регламентируют основы его осуществления на других уровнях власти.

Органы власти субъектов РФ имеют следующие бюджетные полномочия:

1. Установление порядка и осуществление, составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

2. Установление порядка предоставления в исполнительные органы власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов и отчетов об их исполнении.

3. Установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

4. Установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК в бюджеты субъектов РФ.

5. Установление порядка и предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ.

Органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

1. Установление порядка и осуществление составления, рассмотрения, утверждения, исполнения местных бюджетов.

2. Установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.

3. Определение порядка и предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот­ветствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ – в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

В процессе вертикального выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями по вертикали. Целью бюджетного вертикального выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти и в первую очередь расходных полномочий.

Целью горизонтального выравнивания является обеспечение единого уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны по средством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечить примерно равный уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории РФ.

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь со­ответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы вла­сти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регули­рования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст.48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

Общую схему собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис.2.2).

К регулирующим доходам территориальных бюджетов также относятся:

1. Трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительст­вом методике и формуле.

2. Дотации – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

3. Субвенции – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

4. Субсидии – бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В составе бюджетов (федерального, субъектов РФ) должны быть сформированы 2 фонда для перечисления межбюджетных трансфертов:

1. ФОНД ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ (для выравнивания бюджетной обеспеченности).

2. ФОНД КОМПЕНСАЦИЙ (для исполнения нижестоящими органами отдельных государственных полномочий, финансирование которых возложено на вышестоящие органы власти).

Формы межбюджетных трансфертов из федерального бюджета:

1. Дотации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

2. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов

3. Субсидии бюджетам субъектов РФ для долевого финансирования инвестиционных программ, развития социальной инфрастуктуры регионального значения и приоритетных социально-значимых расходов

4. Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального фонда компенсаций.

5. Финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований.

6. Бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ.

Формы межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов:

1. Дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований для выравнивания их бюджетной обеспеченности.

Размер дотаций определяется аналогично федеральной методике. Региональные органы власти вправе передать полномочия по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ органам власти муниципальных районов.

В этом случае дотации, подлежащие перечислению в бюджеты поселений, включаются в состав регионального фонда компенсаций и имеет форму субвенций.

2. Субсидии местным бюджетам.

Предназначенные для долевого финансирования, также как и федеральные фонды, для инвестиционных программ развития инфраструктуры муниципального значения и приоритетных социально-значимых расходов.

3. Субвенции местным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

4. Бюджетные кредиты местным бюджетам.

5. Средства, предоставляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и обслуживанием регионального государственного долга перед федеральным органом власти.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов:

1. Дотации из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности.

2. Субвенции, перечисляемые в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

3. Законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление в бюджет субъекта РФ субвенций из бюджетов муниципальных образований, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы соответствующих бюджетов превышали уровень, установленный законом субъекта РФ.

4. Субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

5. Средства, перечисляемые в федеральный и региональные бюджеты в связи с погашением или обслуживанием муниципального долга.