Вопрос 11.Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы.

Как указывалось ранее, муниципальная служба — новый вид служ­бы в Российской Федерации.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправле­ния и становления местного самоуправления в качестве самостоятель­ной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов власти — местных Советов и исполнительных комитетов — яв­лялись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государст­венной службы обусловлено формированием в России местного само­управления как специфического уровня власти, особой формы публич­ной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР — не использовали понятие «му­ниципальная служба».

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первона­чально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные поня­тия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий — это государ­ственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления устано­вила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существен но отличается от той, что бы­ла закреплена в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе — муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничива­ет службу государственную и муниципальную.

Федеральный закон 2003 п «О системе государственной службы Рос­сийской Федерации» определяет государственную службу как профес­сиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения: а) полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов и лиц, заметающих государст­венные должности РФ; б) полномочий субъектов Федерации, государст­венных органов субъектов Федерации и лиц, замещающих государст­венные должности субъектов Федерации (ст. 1).

Как известно, в настоящее время проводится реформа государствен­ной службы, обновляется законодательство о государственной службе, что затрагивает и муниципальную службу, ибо указанный Федеральный закон устанавливает в качестве одного из основных принципов построе­ния и функционирования системы государственной службы принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. В разрабаты­ваемом ныне новом федеральном законе о муниципальной службе в Российской Федерации бесспорно найдут отражение основные тен­денции развития государственной службы. Они проявятся и в развитии института муниципальной службы.

Согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» муници­пальная служба это профессиональная деятельность граждан Россий­ской Федерации на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий* Это определение нуждается в корректиров­ке. С учетом нового законодательства о государственной службе под му­ниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муници­пального образования, а также полномочий органов муниципального обра­зования и лиц, замещающих муниципальные должности муниципального об­разования (речь идет о лицах, замещающих должности главы муници­пального образования» главы местной администрации и др.). В новом законодательстве о муниципальной службе следовало бы отразить осо­бенности статуса служащих органов муниципальной милиция (возмож­но выделение правоохранительной муниципальной службы).

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федера­ции регулируются Федеральным законом 1993 г. «Об основах муници­пальной службы в Российской Федерации». В соответствии с ним муни­ципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом мест ­ного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия:

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публич- жьвластной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближа­ет ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть госу­дарственная — формы публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связакн ые с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относит­ся прежде всего обеспечение самостоятельного решения населением во­просов местного значения, что предполагает наличие системы эффек­тивного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной службы относится обеспече­ние (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и граж­данина на территории муниципального образования. Эта задача вытека­ет из ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы челове­ка и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов мест­ного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муни­ципальных образований находятся не только вопросы местного значе­ния, но и отдельные государственные полномочия, которыми согласно ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом органы местного са­моуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и за­конных интересов муниципального образования, его населения. Госу­дарство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в слу­чае нарушения полномочий местного самоуправления, законных инте­ресов населения муниципального образования.

2. Система правового регулирования муниципальной службы име­ет три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это₃ конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ оп­ределенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований,

3. Вопросы формирования личного состава муниципальной служ­бы, аттестации муниципальных служащих, а также некоторые другие ре­шаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе за­конодательства о муниципальной службе и ее собственных норматив­ных правовых актов.

4. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муници­пального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объ­еме распространяются права государственного служащего и т. п,

6, Финансироваиие муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) при определении минимальных местных бюд­жетов.

В Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Рос­сийской Федерации» закреплены основные принципы муниципальной службы. К ним относятся принципы:

1. верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, долж­ностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и яв­ляется общим дая организации и деятельности государственной, муни­ципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;

2. приоритета прав и свобод человека и гражданина их непосредст­венного действия;

Как известно, Конституция РФ (ст. 2} признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст, 1S права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

3. самостоятельности органов местного самоуправления в преде­лах их полномочий.

Муниципальная служба не входит в систему государственной служ­бы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по реше­нию вопросов местного значения, которые закон относит к ведению му­ниципальных образований. Решения органов и должностных лин мест­ного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должност­ными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. б Европейской хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры, с тем чтобы они отвечали местным по­требностям и обеспечивали эффективное управление»;

4. профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать с ной права и обязанно­сти, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

5. ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за пор ученное дело;

6. равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на кон­ституционных положениях о равноправии граждан: граждане Россий­ской Федерации имеют равные права на осуществление местного само­управления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхожде­ния, имущественного и должностного положения, отношения к рели­гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закре­пить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ уста­навливает право равного доступа лишь к государственной службе;

7. единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных ме­стных традиции у предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих; общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т. д. Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципалъной службы, осуществляемого, как уже отмечалось, не толь­ко на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании историче­ские и иные местные традиции;

8. правовой и социальной защищенности муниципальных служащих призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправ­ления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюнктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципаль­ному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспе­чение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т. д.;

9. внепартийности муниципальной службы имеет целью не допус­тить перехода муниципальной службы под контроль политических орга­низаций. В число принципов организации и функционирования муници­пальной службы следует также включить: открытость муниципальной службы и ее доступность общественному контролю, объективное инфор­мирование населения о деятельности муниципальных служащих; защита муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профес­сиональную служебную деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц.

Федеральный закон 1995 г, «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» отнес к ведению ор­ганов государственной власти Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы» (ст. 4). Это предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует пони­мать иод муниципальной службой, каковы ее задачи и основные прин­ципы организации, каковы основы статуса муниципальных служащих и т. д. Все эти положения закреплены в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

К компетенции органов государственной власти субъектов Федера­ции относится законодательство о муниципальной службе.

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституци­ей РФ и федеральными законами.

Законодательство субъектов Федерации включает, как правило, не только законы о муниципальной службе, но и законы об аттестации муниципальных служащих, о системе оплаты труда муниципальных служащих. Законами субъектов Федерации утверждаются реестры му­ниципальных должностей муниципальной службы, устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Фе­дерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соот­ветствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Законодательство о муниципальной службе относит к ее правовой основе уставы муниципальныхобразований, атакже иные нормативные правовые акты муниципальных образований.

В соответствии с законодательством муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего и др.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» иначе решает вопрос о разграничении полномочий в сфере правового регулирования между разными уровнями власти в Российской Федерации. В соответствии со ст. 42 правовое регулирование муниципальной службы, включая тре­бования к муниципальным должностям муниципальной службы, оп­ределение статуса муниципального служащего, условия и порядок про­хождения службы, осуществляется федеральным законом, а также при­нимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.