Вопрос 38. Муниципально - правовые отношения и их субъекты.

Мупиципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в про­цессе организации и деятельности местного самоуправления в город­ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом историче­ских и иных местных традиций.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания мож­но подразделить на отношения:

а) связанные с организацией местного самоуправления;

б) характеризующие муниципальную деятельность по непосредст­венному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;

в) в которых находит свое воплощение деятельность органов мест­ного самоупраатения по осуществлению отдельных государственных полномочий.

В первую группу входят отношения, связанные с образованием, преоб­разованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного само­управления, их наименованием и формированием, контролем за деятель­ностью органов местного самоуправления, их ответственности.

Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе ре­шения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспе­чения социально-экономического развития муниципального образо­вания, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управ;!ением муниципальной собственностью, формирова­нием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, со­держанием дорог местного значения, организацией и разви тием муни­ципальных учреадсний здравоохранения, образования, культуры.

Третью группу составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправление отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного са­моуправления отдельными государственными полномочиями с одновре­менной передачей необходимых материальных и финансовых средств, ус­танавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в за­висимости от их субъектов на три группы. Это отношения, в которых:

1. одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение право­вой статус муниципального образования, которое в соответствии с зако­ном имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в объединения муниципальных образований (ре­гиональные и др.) и т. д.;

2. одним из субъектов выступает население муниципального обра­зования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе не- посредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, голосование по отзыву выбор­ного должностного лица местного самоуправления и др.);

3. одной из сторон является орган или должностное лицо месшого самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.

Субъектами муниципальное правовых отношений являются; муници­пальные образования; население муниципальных образований; сход граждан; собрание или конференция граждан; органы местного само­управления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправ­ления; должностные лица местного самоуправления; органы террито­риального общественного самоуправления; объединения муниципаль­ных образований; государственные органы; общественные объедине­ния; предприятия, учреждения, организации.

Субъекты муниципальпо-правовых отношений можно условно подраз­делить на три вида.

К первому виду относится особый субъект — муниципальное образова­ние, представляющее собой населенную территорию (ее границы уста­навливаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным за­конодательством), в пределах которой осуществляется местное само­управление в целях решения вопросов местного значения и имеются находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, выборные и иные органы местного самоуправле­ния. Муниципальное образование принимает также свой устав, кото­рый подл ежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие виды муниципальных образований:

а) муниципальный район;

б) входящие в состав муниципального района, городские и сельские поселения;

в) городской округ;

г) внутригородские муни­ципальные образования, создаваемые в городах федерального значения Москле и Санкт-Петербурге.

Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собствен­ности. Согласно Гражданскому кодексу (ст. 124) муниципальные обра­зования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на рав­ных началах с иными участниками этих отношений — гражданами к юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом слу­чае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.

Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Фе­деральный закон относит вопросы местного значения Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-пра­вовых отношений принадлежит право создания объединений в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь официальные символы, от­ражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы устанавливаются му­ниципальными образованиями в соответствии с федеральным законо­дательством и геральдическими правилами и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством.

Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рам­ках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосред­ственно.

Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом прини­мать решения (участвовать в пришгтии решений) по вопросам местного значения. Это прежде всего поселение муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населе­нием местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законом субъ­екта Федерации.

Население избирает представительный орган местного самоуправ­ления, другие выборные органы, а также выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного са­моуправления. С учетом мнения населения соответствующей террито­рии (а в случаях, предусмотренных законом, — с согласия населения) ре­шаются вопросы о преобразовании муниципального образования, уста­новлении или изменении его территории. По инициативе населения проводятся публичные слушания для обсуждения проектов муници­пальных правовых актов с участием жителей муниципального образова­ния. В целях выявления мнения населения и его учета при принятии ре­шений органами и должностными лицами местного самоуправления могут проводиться опросы граждан на всей территории муниципально­го образования или на части его территории.

В соответствии с законодательством и уставом муниципального об­разования население может выступать субъектом и иных муниципаль­ных отношений.

В законодательстве о местном самоуправлении некоторых субъек­тов Федерации население муниципального образования именуется ме­стным сообществом, под которым понимается население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Положения о местном сообществе содержались в одном из проектов Закона об общих принципах организации местного самоуправления, внесенного на рассмотрение Государственной Думы Федерального Соб­рания РФ²⁷, Однако законодатель не воспринял такую трактовку населе­ния как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе. Ис­пользование термина «местное сообщество» наряду с понятием «населе­ние» при правовом регулировании местного самоуправления требует определения юридического содержания каждого из них, ибо они долж­ны использоваться только в одном определенном значении.

Вопросы местного значения могут решаться сходом, собранием (кон­ференцией) граждан.

Сход граждан используется как форма непосредственной демокра­тии в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия представительно­го органа муниципального образования. Сход граждан созывается гла­вой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 человек. Решения, принятые на сходе, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Собрание (конференция) граждан представляет собой совещательную (консультативную) форму непосредственной демократии. Собрание (конференция) проводится на части территории муниципального обра­зования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного само­управления, а также в целях осуществления территориального общест­венного самоуправления.

Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются орга­ны и должностные лица местного самоуправления.

Органы местного самоуправления избираются непосредственно на­селением и (или) образуются представительным органом муниципаль­ного образования. Они наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К ним относятся:

а) представительный орган местного самоуправле­ния, обладающий правом представлять интересы населениями «прини­мать от его имени решения;

б) глава муниципального образования — высшее должностное лицо, наделенное уставом муниципального обра­зования в соответствии с законодательством собственными гюлномо- чиями;

в) местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по ре­шению вопросов местного значения и по осуществлению отдельных го­сударственных полномочий, переданных органам местного самоуправ­ления законом. Местной администрацией в соответствии с уставом му­ниципального образования руководит на принципах единоначалия либо глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту.

Органы муниципального образования в соответствии с Федераль­ным законом 2003 г. и его уставом наделяются правами юридического лица. Наличие указанных выше органов явля­ется обязательным в структуре органов местного самоуправления (за ис­ключением случаев, предусмотренных законом).

В структуре органов местного самоуправления мотуг быть преду­смотрены и иные выборные и формируемые иным путем органы мест­ного самоуправления.

Так, в соответствии с уставом муниципального образования может быть образован контрольный орган (контрольно-счетная палата, реви­зионная комиссия и др.) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка управления и распоря­жения муниципальным имуществом. Этот орган формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муници­пального образования в соответствии с уставом.

Устав муниципального образования может предусматривать созда­ние и иных органов местного самоуправления, а также избрание (назна­чение) должностных лиц местного самоуправления, необходимых му­ниципальному образованию в целях обеспечения деятельности по ре­шению вопросов местного значения.

Б соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают ре­шения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Кроме того, надо иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с понятием «орган местного самоуправления» ис­пользует понятие «муниципальный орган». Так, согласно ст. 39 указанного Федерального закона избирательная комиссия муниципального образо­вания является муниципальным органом, который не входит в структу­ру органов местного самоуправления, Это отражает особенности право­вого статуса избирательной комиссии муниципального образования.

которая входит в систему избирательных комиссий, формируемых и Российской Федерации.

Необходимо также учитывать, что избирательная комиссия муници­пального образования в отличие от органов местного самоуправления занимается не решением вопросов местного значения, связанных с не­посредственным обеспечением жизнедеятельности населения (их пере­чень установлен в Федеральном законе), а вопросами организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосо­вания по отзыву выборных лиц местного самоуправления и иных голо­сований граждан в предусмотренных законом случаях- При этом изби­рательное законодательство допускает, что на основании обращения представительного органа муниципального образования полномочия данной комиссии могут быть возложены на территориальную комис­сию, образуемую субъектом Федерации.

Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской Федерации,

В соответствии со ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих пред­ставителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож­дения, имущественного и должностного положения, отношения к рели­гии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Как субъекты муницитлыю-правовыхотношений граждане реали­зуют свое право на местное самоуправление в городских, сельских посе­лениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъяв­ления, а также через выборные и другие органы местного самоуправле­ния.

Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на оз­накомление с документами и материалами, непосредственно затрагиваю­щими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, ознакомления с муни­ципальными правовыми актами, если иное не предусмотрено законом.

Реализация наиболее важных прав граждан — субъектов муници- лалы-ю-прановых отношений связывается законом с достижением опре­деленного возраста. Так, избирать в выборные органы местного само­управления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть "избранными в вы­борные органы местного самоуправления граждане имеют право но дос­тижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти субъектов Федерации. При этом Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁸ пре­дусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в орга­ны местного самоуправления не может превышать 21 года. Ограничения же пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Поэтому установление фе­деральным законом или законом субъекта Федерации продолжительно­сти и срока постоянного или преимущественного проживания граждани­на на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Вместе с тем надо учитывать, что в соответствии с Федеральным за­коном 2003г. участниками территориального общественного само­управления являются граждане, достигшие шестнадцатилетнего возрас­та (ст. 27).

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно прожи­вающие на территории муниципального образовать вправе участво­вать в осуществлении местного самоуправления в соответствии с между­народными договорами Российской Федерации и федеральными зако­нами. Так, в соответствии с международными договорами они могут Участвовать в муниципальных выборах, местном референдуме.

Полномочия депутата представительного органа местного само­управления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отче­тов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к ком­петенции представительного органа.

Члены других выборных органов местного самоуправления участву­ют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению дан­ного выборного органа местного самоуправления.

Полномочия депутата, члена выборного органа местного само­управления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

Наконец, к третьему виду относятся субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления (орга­ны территориального общественного самоуправления; объединения муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации).

Органы территориального общественного самоуправления, создавае­мые гражданами по месту их жительства на части территории муници­пального образования (на территории сельского населенного пункта, не являющегося поселением (муниципальным образованием), микро­районов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициатавы в вопросах местного значения; они могутявляться юридиче­скими лицами. Данные органы участвуют в организации акций милосер­дия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, работы с детьми и подростками по месту жительства и т. п.

В целях содействия эффективному осуществлению территориаль­ного общественного самоуправления, координации деятельности его органов могут создаваться городские, районные, сельские и другие ас­социации (объединения) органов территориального общественного само­управления (советы, комитеты), а также ассоциации (объединения) уполномоченных выборных лиц (советы старост).

Объединения муниципальных образований (региональные, межре­гиональные и общероссийские) своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований, представительство и защиту их интере­сов во взаимоотношениях с государственными органами, обществен­ными объединениями и др_н Однако данным объединениям не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они ре­гистрируются в порядке, установленном для некоммерческих органи­заций.

Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает воз­можность межмуниципального экономического сотрудничества; в це­лях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы меж­муниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие можмуниципальные организации, которые не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Они также выступа­ют участниками муниципальных отношений, содействуя решению во­просов местного значения.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъ­ектами муниципально-правовых отношений, оказывая поддержку ме­стному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организаци­онные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. ГЪсударственные органы содействуют насе­лению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и его должностныхлиц. Государственные органы вступают во взаимоотноше­ния с органами местного самоуправления, другим и субъектами муници- пально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправ­ления,

К. участникам муниципалъно-ъравовых отношений данного вида отно­сятся предприятия, учреждения и организации, находящиеся на террито­рии муниципального образования. Одни из них находятся в муници­пальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, услоиия и порядок деятельности данных предприятий, учрежде­ний и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жиз­недеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, на­значают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предпри­ятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муници­пальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местно­го самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплекс­ном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают общест­венные объединения, которые в соответствии со своими уставами прини­мают участие в выборах органов местного самоуправления, представля­ют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участни­ков, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общест­венных объединениях»²⁹ вопросы, затрагивающие интересы обществен­ных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются орга­нами местного самоуправления с участием соответствующих общест­венных объединений или по согласованию с ними (ст. 17).