Вопрос 17. Устав мо.

Устав муни­ципального образования, а также оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых ак­тов, имеют прямое действие и применяются иа всей территории муници­пального образования,

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дейст­вие может быть приостановлено органами и должностными лицами ме­стного самоуправления, их при нявшими (издавшими), а также судом. При этом Закон 2003 г. об общих принципах организации местного са­моуправления предусматривает, что данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий, делегированных им, могут быть приостановле­ны или отменены уполномоченным органом государственной власти (ст. 48).

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправле­ния — уставы муниципальных образований, в которых иа основе феде­рального законодательства, законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуще­ствления местного самоуправления в данных муниципальных образова­ниях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправле­ния, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организацион­ная обособленность органов местного самоуправления в системе управ­ления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая определение структуры органов местного самоуправления, — все это предопределило необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уста- вов муниципальных образований.

Следует отметить, что Закон РСФСР 1991 г. о местном самоуправле­нии предусматривал принятие районным и городским Советами поло­жения (устава) о местном самоуправлении. Поселковый и сельский Со­веты могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что каждое муни­ципальное образование имеет свой устав, который принимается населе­нием непосредственно (на референдуме, сходе граждан) или представи­тельным органом и регистрируется в порядке, устанавливаемом законом субъекта Федерации. Из обязательного наличия устава в каждом муни­ципальном образовании исходит также к Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, однако, содержит ряд новых положений, касаю­щихся порядка принятия и государственной регистрации устава муни­ципального образования.

Во-первых, принятие устава муниципального образования и внесе­ние в него изменений и дополнений отнесено к исключительным пол­номочиям представительного органа муниципального образования (ст. 35). Закон допускает принятие устава непосредственно населением (на сходе) лишь в поселениях с численностью жителей, обладающих из­бирательным правом, менее 100 человек (ст. 44), т. е. речь идет о тех по­селениях, в которых представительный орган поселения не формирует­ся, а его полномочия осуществляет сход граждан (ст. 35).

Во-вторых, проект устава, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рас­смотрения вопроса о принятии устава, внесении в него изменений и дополнений. Закон требует, чтобы одновременно (в эти же сроки) был опубликован (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту устава, проекту акта о внесении в устав изменений и дополне­ний. Устанавливается также и порядок участия граждан в обсуждении опубликованного проекта. Следует также учитывать, что ст. 28 Феде­рального закона 2003 г. предусматривает вынесение на публичные слу­шания проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. Все это направлено на то, чтобы обеспечить реальное участие граждан, населения в целом в работе над текстом проекта устава — важнейшего нормативного правового акта муниципального образования, своеобразной «муниципальной конституции», принимае­мой на местном уровне. Ранее такие гарантии права граждан на участие в обсуждении и выработке текста проекта устава муниципального обра­зования на федеральном уровне не закреплялись. Устав муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений принимаются большинством в две трети голосов от уста­новленной численности депутатов представительного органа муници­пального образования. Таким образом, порядок принятия устава, внесе­ния в него изменений и дополнений регулируются более подробно, не­жели в Законе 1995 г.

В-третьих, изменен и порядок государственной регистрации устава муниципального образования: устав подлежит государственной регист­рации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным зако­ном (а не законом субъекта Федерации). В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который вступил в силу с 1 сен­тября 2005 г., государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в указанные уставы организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Согласно приказу Министерства юстиции РФ от 2S январи 2005 г. № 7 регистрирующим органом является Главное управление Министерства юстиции РФ по федеральному округу. Реги­стрирующий орган:

1. проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конститу­ции (уставу), законам субъекта Федерации;

2. проверяет соблюдение установленного в соответствии с феде­ральным законом порядка принятия устава муниципального образова­ния;

3. присваивает уставу муниципального образования государствен­ный регистрационный номер;

4. выдает свидетельство о государственной регистрации устава му­ниципального образования;

5. включает сведения об уставе муниципального образования в го­сударственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муници­пального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Представляются следующие документы в двух экземпля­рах, а также на магнитном носителе; а) устав муниципального образо­вания; 6} решение представительного органа муниципального образо­вания либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, атакже протокол заседания представительного органа му­ниципального образования лргбо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; в) сведения об источ­никах и датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слуша­ний по проекту устава муниципального образования. Устав муници­пального образования представляется с пронумерованными и проши­тыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в слу­чае принятия устава муниципального образования на сходе граждан). Решение о государственной регистрации устава муниципального обра­зования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в Государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регист­рирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о го­сударственной регистрации устава муниципального образования на­правляет главе муниципального образования зарегистрированный устав муниципального образования и свидетельство о его государст­венной регистрации.

Регистрирующий орган вправе принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации, которое в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государствен­ной регистрации устава муниципального образования не является пре­пятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Осно­ваниями для отказав государственной регистрации устава, муниципаль­ного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: а) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации; б) нарушение установленного Федеральным за­коном порядка принятия устава, внесения в него изменений и дополне­ний. Отказ в государственной регистрации устава, вносимых в него из­менений н дополнений, а также нарушение установленных сроков дан­ной государственной регистрации могут быть обжалованы в судебном порядке. В этом случае в суд вправе обратиться граждане и органы мест­ного самоуправления.

Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него вступают в силу после их государственной регистрации и официального опубликования (обнародования). Гйава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан на­править в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате офи­циального опубликования (обнародования) устава мун иципального об­разования (муниципального правового акта о внесении изменений в ус­тав муниципального образования) для включения указанных сведений в Государстпенный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерация.

Уставы муниципальных образований, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу с Федеральным законом от 21 июля 2005 г, «О государственной регистрации уставов муниципаль­ных образований», обязаны были направить в регистрирующий орган для присвоения им государственного регистрационного номера, выда­чи Свидетельства о государственной регистрации установленного об­разца и включения в Государственный реестр уставов муниципальных образований в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона. В свидетельстве о государственной регистрации указываются орган, осуществивший государственную регистрацию дан­ного устава, и дата его регистрации.

Федеральный закон от б октября 2003 г, «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» устанав­ливает, что измеиения и дополнения, внесенные в устав и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных должностных лиц местного самоуправления вступают в си­лу после истечения срока полномочий представительного органа муни­ципального образования, принявшего решение о внесении в устав ука­занных изменений и дополнений (ст, 44),

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г, № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г, № 350, которым утверждены Правила ведения Государственного реестра муниципаль­ных образований Российской Федерации, Министерством юстиции РФ и его территориальными органами ведется Государственный реестр му­ниципальных образований. В целях организации работы по ведению данного Реестра приказом Министерства юстиции от 24 августа 2005 г. №139 утверждено Положение о порядке ведения Государственного рее­стра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений включенных в него.

Ведение Государственного реестра уставов муниципальных образо­ваний, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Министерстве юстиции РФ осуществля­ют:

а) главные управления Министерства юстиции РФ пп федеральным округам;

б) структурные подразделения главных управлений Министер­ства юстиции РФ по федеральным округам в субъектах Федерации. Глав­ные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам осуществляют организационное и методическое обеспечение работы по ведению Государственного реестра уставов муниципальных образова­ний. Их структурные подразделения осуществляют включение сведений о зарегистрированных уставах муниципальных образований в базу дан­ных Государственного реестра уставов муниципальных образований; обеспечение достоверности, полноты и сохранности информации.

Устав, представленный на государственную регистрацию с соблюде­нием требований, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и прошедший проверку в установленном Фе­деральным законом «О государственной регистрации уставов муници­пальных образований» порядке, включается в Государственный реестр. Государственный реестр является сводом сведений о прошедших госу­дарственную регистрацию уставах и муниципальных правовых актах с внесением изменений в уставы и состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Федерации.

Государственный реестр включает следующие сведения: а) государ­ственный регистрационный номер муниципального образования; б) ре­квизиты устава муниципального образования, муниципального право­вого акта о внесении изменений в уставы муниципального образования (орган, принявший устав, муниципальный правовой акт о внесении из­менений в устав муниципального образования: наименование устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муници­пального образования; номер и дата муниципального правового акта об утверждения устава; номер и дата принятия муниципального правового акта, вносящего изменения в устав); в) сведения об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования; сведения об источнике и дате официального опубликова­ния муниципального правового акта, вносящего изменения в устав.

Записи в Государственный реестр уставов муниципальных образова­ний, ведение которого осуществляется на бумажных носителях, в виде книги и на электронных носителях, включаются в электронную базу Государственного реестра уставов муниципальных образований на ос­новании документов, представляемых в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных об­разований». Уставу, подлежащему включению в Государственный реестр уставов муниципальных образований, муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав муниципального образования присваива­ется государственный регистрационный номер.

Уставы, прошедшие государственную регистрацию до дня вступле­ния в силу Федерального закона «О государственной регистрации уста­вов муниципальных образований», направляются в главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам и их структурные подразделения для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установ­ленного обра зца и включаются в Государственный реестр в порядке, ус­тановленном указанным Федеральным законом. При преобразовании муниципального образования основанием для внесения записи в Госу^ дарственный реестр является закон субъекта Федерации.

Содержащиеся и Государственном реестре сведения являются от­крытыми и общедоступными и в месячный срок предоставляются по за­просу заинтересованного органа или лица в виде выписки из Государст­венного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информа­ции,

В целях оказания методической помощи по приведению уставав муниципальных образований в соответствие с Федеральным зако­ном 2003 г. некоторые субъекты Федерации разрабатывают модель­ные уставы муниципальных образований. Так, Законодательное собра­ние Свердловской области своим постановлением от 8 февраля 2005 п рекомендовало органам местного самоуправления муниципальных об­разований, наделенных статусом городского округа, использовать предлагаемый Законодательным собранием области Модельный устав городского округа в работе по приведению уставов муниципальных об­разований в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Муниципальные образования, осуществляя подготовительную ра­боту в целях реализации положений Федерального закона 2003 г., разра­батывают и принимают положения о порядке разработки, обсуждения и принятия устава муниципального образования. Например, городской Совет депутатов г, Советска Калининградской области своим решением от 4 февраля 2005 г. утвердил такое положение. В нем, в частности, пре­дусмотрено, что право первичной разработки текстов проекта устава принадлежит инициативной группе жителей муниципального образова­ния в количестве не менее обладающих избирательным правом» об­щественным и политическим объединениям (их отделениям), депутатам Совета, органам местного самоуправления. Проект устава выносится на рассмотрение редакционной комиссии, образованной из представите­лей Совета, а также представителей городской администрации на пари­тетной основе. Комиссия проводит постатейное обсуждение проекта ус­тава. При наличии нескольких трактовок отдельных статей в текст про­екта вносятся все варианты. Далее подготовленный проект устава обсуждается на заседаниях постоянных комиссий и на сессии Совета. Пяаггс этого проект устава публикуется в городской газете. Все дополне­ния и изменения к нему направляются в комиссию, которая системати­зирует эти предложения, проводит юридическую экспертизу и организу­ет подготовку обсуждения проекта на публичных слушаниях. По итогам публичных слушаний редакционная комиссия готовит окончательный проект устава и представляет его на ра ссмотрение Совета. Устав прини мается большинством в две трети голосов от установленной численно­сти депутатов Совета.

Устав муниципального образования должен содержать:

во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории, Возможно также закрепление в уставе символики муниципального образования, отражающей исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции, так как согласно ст. II Федерального закона 2003 п муници­пальное образование вправе иметь свои официальные символы: герб, эмблемы и т. п.;

во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению му­ниципального образования. Их перечень содержится в Федеральном за­коне 2003 г применительно к каждому виду муниципального образова­ния. При наличии собственных ресурсов муниципальные образования могут решать иные вопросы (кроме тех, что установлены Законом), ко­торые не относятся к компетенции других муниципальных образова­ний, а также к компетенции органов государственной власти и не ис­ключены из ведения муниципальных образований федеральными зако­нами и законами субъектов Федерации, Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований л субъек­тах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Пе­тербурге устанавливается законами этих субъектов исходя из необходи­мости сохранения единства городского хозяйства;

в-третьих, организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц, условия и порядок органи­зации муниципальной службы, порядок формирования органов местно­го самоуправления., их наименование и полномочия. При этом следует учитывать, что наличие в структуре органов местного самоуправле­ния представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом (так, возможно осуществление полномочий представительного органа сходом граждан в небольших муниципальных образованиях). Уставом муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица. Устав является основанием: для государственной регистрации ор­ганов местного самоуправления в качестве юридических лиц,

Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного само­управления, выборных должностных лиц, а также гарантии прав долж­ностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий де­путатов, членондругих выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекраще­ния их полномочий.

Устав муниципального образования должен устанавливать виды, по­рядок принятия (издания), официального опубликования (обнародова­ния) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

в-четвертых, формы, порядок и гарантии непосредственного уча­стия населения в решении вопросов местного значения. Речь идет о та­ких институтах муниципальной демократии, как местный референдум; муниципальные выборы; сходы граждан, собрания (конференции) гра­ждан; публичные слушания; правотворческая инициатива граждан, го­лосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления; голосо­вания по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, а также территориаль­ное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

в-пятых, виды ответственности органов и должностных лиц местно­го самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного само­управления;

в-шестых, экономическую основу осуществления местного само­управления, порядок формирования, утверждения и исполнения мест­ного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответ­ствии с Бюджетным кодексом РФ (возможно создание в этих целях кон­трольного органа муниципального образования);

в-седьмых, порядок внесения изменений и дополнений в него с уче­том указанных выше требований Закона.

Устав муниципального образования может содержать и другие поло­жения об организации местного самоуправления, о компетенции и по­рядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправле­ния в соответствии с законами Российской Федерации и законами ее субъектов.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие норма­тивные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организа­ции и деятельности местного самоуправления. К ним относятся прежде всего акты, определяющие порядок работы органов местного само­управления, в частности регламент представительного органа местного самоуправления, устанавливающий порядок созыва его заседаний, их подготовки и проведения; порядок формирования постоянных и вре­менных комиссий представительного органа, образования депутатских объединений, избрания должностных лиц представительного органа. Кроме того, в регламенте регулируется также порядок голосования и принятия решений представительного органа, осуществления кон­трольных полномочий проведения депутатских слушаний и расследо­ваний, назначения и освобождения от должности должностных лиц ап­парата представительного органа и другие вопросы организации и дея­тельности представительного органа местного самоуправления.

Представительным органом местного самоуправления могут также утверждаться положения о комиссиях, образуемых этим органом, поло­жение об аппарате представительного органа, правила депутатской этики и др- Депутатские объединения вправе утверждать собственные положе­ния об организации своей работы, которые не могут противоречить уста­ву, регламенту представительного органа муниципального образования.

Необходимо также учитывать, что представительный орган местно­го самоуправления регулирует вопросы, связанные с участием граждан в осуществлении местного самоуправления. Так, представительный ор­ган определяет в соответствии с Федеральным законом 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» порядок реализации гражданами правотворческой инициативы (ст. 26), регулирует вопросы, связанные с организацией и осуществлени­ем территориального общественного самоуправления (ст. 27), организа­цией и проведением публичных слушаний (ст. 28), собраний и конферен­ций граждан (ст. 29, 30), опроса граждан (ст. 31), порядком рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).

Представительный орган местного самоуправления утверждает ус­ловия контракта для главы местной администрации, а также порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной админи­страции.

Представительный орган местного самоуправления участвует в фор­мировании правовой основы для решения многих других вопросов местного значения на территории муниципального образования. Он утверждает положения об учете имущества и ведении реестра муни­ципальной собственности, о муниципальном заказе, о создании^ реор­ганизации, ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, о бюджетом процессе в муниципальном образовании, о порядке осу­ществления муниципального земельного контроля идр. Нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления определяются также порядок упраБления муниципальным имуществом, порядок и условия приватизации муниципального имущества, порядок ведения реестров расходных обязательств муниципальных образований, Кроме того, представительный орган устанавливает местные правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образо­вания (правила благоустройства и санитарного содержания на территории муниципального образования, правила землепользования и за­стройки, организации торговли на рынках и др.).

Нормативные правовые акты по вопросам организации и деятель­ности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, по решению вопросов местного значения издает (в пределах своей компетенции) глава муниципального образования (глава местной администрации). Он утверждает регламент администра­ции, должностные инструкции руководителей (их заместителей) струк­турных подразделений администрации, регламент работы с обращения­ми граждан в администрацию и др.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоря­жения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В целях развития межмуниципального хозяйственного сотрудниче­ства органы местного самоуправления могут заключать договоры и со­глашения, которые также выступают в качестве правовой основы их дея­тельности.

Следует иметь в виду, что Федеральный закон 2003 г. значительно расширил объем правового регулирования, осуществляемого органами муниципальных образований в сфере местного самоуправления.