Вопрос 45. Основные тенденции развития мсу в России на современном этапе.

Направление развития местного самоуправления обусловлено зада­чами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, фе­деративным и правовым государством, задачами, которые призваны ре­шать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

Местное самоуправление в системе управления государством и об­ществом через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи;

а) укрепляет основы народовластия;

б) способствует реализации принципов федерализма;

в) содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;

г) стабилизирует политические отношения в государстве;

д) содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельно­сти местного самоуправления, самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправле­ния основывается на Конституции РФ, Европейской хартист местного са­моуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области разви­тия местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Ука­зом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития мест­ного самоуправления в Российской Федерации»³².

Согласно данному Указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельно­сти как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуще­ствление местного самоуправления;

создание условий для реализации конституционных полномочий орг анов местного самоуправления;

обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправле­ния формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принци­пов:

единство целей, направлений, задач и механизмов реализации госу­дарственной политики;

комплексный подход к реализации государственной политики; взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государст­венной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и

органов местного самоуправления в процессе реализации государствен­ной политики;

преемственность государственной политики на разных этапах про­ведения муниципальной реформы;

всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны го­сударства;

невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, — гласит Европейская хартия местного самоуправле­ния, — обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного само­управления должны нести ответственность перед населением, формы и порядок наступления которой определяются нормами муниципально­го права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права челове­ка и интересы местные, региональные, общегосударственные. Конститу­ция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправлсние , укрепляя основы народовластия, созда­вая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом, обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наибо­лее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно — тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную це­лостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федераль­ной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандар­ты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей»¹.

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Фе­дерация, получил признание принцип субсидиарности — общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основопола­гающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политиче­ская власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых об­щество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовле­творить различные потребности»³³.

Местное самоуправление представляет собой уровень политическо­го участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответ­ственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принци­пом субсидиарности финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспре­деления-

Особое значение для принципа субсидиарности имеет cm. 4 Европей­ской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегиро­вании полномочий каким-либо центральным или региональным орга­ном власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, цен­тральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соот­ветствующей форме.

Можно заключить, что проблемы распределения полномочий меж­ду местными и вышестоящими органами власти, приближения, на­сколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаи­модействия и сотрудничества мевду различными уровнями власти, уча­стия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законода­тельства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномо­чий и негосударственный статус его органов требуют перехода от центра­лизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, мето­дической поддержке местного самоуправления.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защи­ту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вме­шательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в ре­шении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муници­пальных образований во взаимоотношениях между собой и с государст­венными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправ­ления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финан­совых и материальных средств между федеральными органами госу­дарственной власти, органами власти субъектов Федерации и органа­ми местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного само­управления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отече­ственного опыта организации местной власти, по и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Особое значение для становления и развития местного самоуправ­ления, его правового регулирования имеет Европейская хартия местно­го самоуправления.

Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое вы­ступает в качестве одной из основ демократического, правового государ­ства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспе­чивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению во­просов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной вла­сти, которые обязательны и для России — члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и населе­ние, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной де­мократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальныхи эффек­тивных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Оценивая состояние и развитие местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь вста­ли на путь развития местного самоуправления, сделали первые шаги.

Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного само­управления, его слабость во многом обусловлены объективными причи­нами. Тем более что становление местного самоуправления происходи­ло в неблагоприятных финансово-экономических условиях.

Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переход­ном периоде: совершить «скачок в царство муниципальной свободы и демократии» путем лишь принятия Конституции РФ 1993 г. и Феде­рального закона о местном самоуправлении не удалось.

Развитие местного самоуправления — процесс длительный. Феде­ральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в ут­верждении его принципов на первичном уровне публичной власти в го­сударстве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением ор­ганизационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотноше­ниями с государственными органами власти, осуществлением делегиро­ванных государственных полномочий и многими другими.

Необходимость пересмотра данного Закона стада очевидна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федераль­ному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления — это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полно­мочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).

Местное самоуправление — это прежде всего местная публичная власть форма осуществления народом свой власти на местном уровне, и необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, дейст­венной, занималась решением вопросов местного значения, касающих­ся обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который ре­шается в ходе осуществляемой реформы, — это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправ­ления как формы осуществления именно публичной власти, с уточне­нием компетенции муниципальных органов.

Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность ор­ганов местного самоуправления эффективно управлять местными дела­ми. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-эко­номических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправле­ния Важно также решить проблему разграничения полномочий местно­го самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципальногоуправления в нашей стране, по сути, так и определена.

Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы ор­ганизации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное при­ближение власти к населению.

Реформа местного самоуправления предусматривает создание органи­зационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномо­чий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуще­ствление органами местного самоуправления делегированных им госу­дарственных полномочий порождало много вопросов, которые не регу­лировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел в целом восполнен.

Значительные изменения вносятся в организационную структуру местного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирова­ния выборного контрольного органа в системе местного самоуправле­ния, что позволит осуществлять более действенный контроль за расхо­дованием местных бюджетных средств.

Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправле- нил, — это вопросы, обусловленные природой местного самоуправле­ния, которое является не только важнейшим институтом власти, но и важнейшим фактором развития гражданского общества, системы раз­личных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуще­ствлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы местного значения, представлять и защищать интересы территориаль­ных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социаль­ные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал госу­дарственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли предста­вительных органов местного самоуправления (гарантируется мини­мальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий ит. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незна­чительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятель­ности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно являться первичным элементом системы местного само­управления, необходимым условием развития самоорганизации населе­ния. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассмат­ривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, преду­сматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.