§ 3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России 20

Вопрос 1.Понятие, предмет, метод и система мп.

Понятие и предмет муниципального права.

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, пред­ставляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношени й. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету ре­гулирования, Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципально­го права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объ­единение данных отношений в самостоятельный вид, объективно тре­бующий муниципалы -ю-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального лрава, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общест­ва—в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление явля­ется объективной основой формирования муниципального права,

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное само­управление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем ре­ферендума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муни­ципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном за­конодательством. Каждое муниципальное образование имеет необхо­димые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Деятельность населения муниципальных образований, формируе­мых им органов местного самоуправления, по самостоятельному реше­нию вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местное самоуправление — это форма осуществления народом сво­ей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправле­ния — муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государствеииой власти. Однако они могут согласно сх 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и го­сударственная власть — формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Су­да РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г, № 3-й по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конститу­ции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»¹ указа­ние на то, что органы местного самоуправления являются органами вла­сти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к на­селению.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участ­вовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредствен­но. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправ­ления² обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г, № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации»³ представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах> уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными закона­ми, а в случаях, установленных федеральными законами₃ — законами субъ­ектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»)⁴, вносит не­которые уточнения и дополнения в определение местного самоуправле­ния. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществля­ется посредством двух основных ее форм: государственной власти и вла­сти местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учи­тывается специфика местного самоуправления, его органов₅ которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными ор­ганами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указы­вает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность реше­ния населением вопросов местного значения устанавливаются феде­ральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоя­тельного осуществления населением местного самоуправления tie могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление создается и осуществляется прежде всего в целях решения населением непосредственно и (или) через органы ме­стного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспе­чения жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­шение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным зако­ном осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., давая перечень этих вопро­сов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расшпремия при оп­ределенных условиях указанного перечня муниципальными образова­ниями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 п допускает, что органы местного само­управления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению дру­гих органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только лриналичии в этом случае собственных (муниципальных) ма­териальных и финансовыхресурсов. Кроме того, Закон 2003 п устанавли­вает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских по­селений, муниципальных районов, городских округов). Перечень во­просов местного значения для внутригородских муниципальных обра­зований городов федерального значения устанавливается законом ука­занного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправ­ления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муни­ципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, со­ставляющих предмет муниципальпо-прававого регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный ха- рашер_щ Они возникают в основном на местном (муниципальном) тер­риториальном уровне в процессе осуществления местного самоуправле­ния населением городских, сельских поселений и других муниципала ных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает со- подчинеиность одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реа­лизуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять со­бой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросы местного значения. Од­нако это, конечно, не означает, что муниципал ьное образование полно­стью автономно; оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъекта­ми Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят и межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с орга­нами государственной власти {например, когда представительный ор­ган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъек­та Федерации, и т. д.), и отношения, связанные с осуществлением меж­дународных и внешнеэкономических связей в соответствии с федераль­ным законом.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах оргашзации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает правовые основы тесного взаимодействия органов местного самоуправления муни­ципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается подчиненность органа ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципальног о образования органу или должностному лицу мест­ного самоуправления другого муниципального образования.

Однако, несмотря на указанные особенности системы муниципаль­ных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных отношений ограничен границами муниципального образования, обес­печивающего жизнедеятельность населения, решение вопросов местно­го значения на своей территории.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципаяъно-право- вого регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сфе­рах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социаль­но-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муни­ципального права, определяется природой местного самоуправления,

Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населе­нием вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскры­вает, какие вопросы следует относить к числу местных. Отвег на этот во­прос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населе­ния муниципальных образований она связывает именно с решением во­просов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выраже­ние в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти от­ношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они воз­никают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местно­го самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципалъно-правовых отно­шений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, других форм прямого воле­изъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или долж­ностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует обще­ственные отношения, возникающие в процессе организации и осуществле­ния местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает выделение в нем следующих групп общественных отношений:

I) отношения, возникающие в процессе организации местного само­управления, формирования и развития его основ. Данная группа отноше­ний включает в себя отношения, связанные:

а) с образованием и преобразованием муниципальных образова­ний, установлением и изменением их границ, выявлением мнения насе­ления поданным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправ­ления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образова­ний, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением компетенции органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием ор­ганов территориального общественного самоуправления, иных общест­венных структур в системе местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного само- управления. Данные отношения весьма многообразны. К ним относятся отношения;

а) связанные с управлением^! муниципальным имуществом, средст­вами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;

б) возникающие в процессе реализации полномочий местного са­моуправления по решению вопросов образования, культуры, здраво­охранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользо­вания, транспорта, охраны общественного порядка и и^ых вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населении муниципаль­ных образований;

в) связанные с социально-экономическим разви тем муниципального образования, формированием его материально-технической базы и т. д. Как известно, органы местного самоуправления создают муниципаль­ные предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического разви­тия, осуществляют международные и внешнеэкономические связи в со­ответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, ус­танавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения дают представление о задачах и целях всей муници­пальной деятельности. Именно в зависимости от того, как решаются указанные вопросы, оценивается деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Законодательство устанавливает не толь­ко систему гарантий муниципальной деятельности по решег-гшо вопро­сов местного значения, но и основания, формы ответственности орга­нов и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникнове­нию муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выбор­ные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органа­ми, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в про­цессе взаимодействия общественные отношения регулируются норма­ми муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное ли­цо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по реше­нию вопросов местного значешш.

К указанной группе отношений примыкают отгшшения_л связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т. е. не включаемых Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень во­просов местного значения), но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции феде­ральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов) *

Данные отношения могут быть обусловлены необходимостью учи­тывать особенности муниципального образования, состав его террито­рии, населения, исторические и иные местные традиции. Связанные с этими отношениями вопросы, строго говоря, не относятся к вопросам местного значения, которые устанавливаются Конституцией РФ и Фе­деральным законом об общих принципах организации местного само­управления. Однако эти вопросы принимаются к рассмотрению органа­ми местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом, решаются органами местного самоуправления самостоятельно (с ис­пользованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного само­управления отдельных государственных полномочий. Данные полномочия в соответствии с Конституцией РФ могут передаваться органам местно­го самоуправления только законом; одновременно должны передавать­ся и необходимые для реализации этих полномочий материальные и фи­нансовые ресурсы. Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения, связанные с их финансированием и матери­альным обеспечением, а также осуществлением государственного кон­троля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 п «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достат очно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4)₃ с их финансированием и кон­тролем (ст. 63 и др<).

Данная хруппа отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправ­ления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных пол­номочий, которые имеют важное значение для обеспечения жизнедея­тельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации актов гра­жданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.).

Особенности предмета мупиципально-правового регулирования обу­словливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земель­ного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «погра­ничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Одна­ко в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право — новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с ре­формированием местной власти, начало которому было положено в 1990—1991 гп, когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государствен­ными органами, входящими в единую систему государственной вла­сти. Они функционировали на основе единых для всех государствен­ных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных орга­нов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административ­ное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наимено­вании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местно­го самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наи­большее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также феде­ральными законами, законами субъектов Федерации при регулирова­нии местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «ме­стный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Феде­ральному закону «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» равнозначными. Они применя­ются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением мест­ного самоуправления. Поэтому имеются все основания именовать но­вую отрасль российского права муниципальным правом, которое по су­ществу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность право­вых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возни­кающие в процессе организации местного самоуправления и решения насе­лением муниципальных образований непосредствепно_} через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочии, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Правовое регулирование муниципальных отношений

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействует на обще­ственные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание _t дозволение, запрет^ сочетание которых и определяет ха­рактер правового регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в от­расли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования — императивный (властный) и диспози- тивный.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивно­го регулирования.

Императивный метод регулирования предполагает правовое поло­жение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Наличие отноше­ний' соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на са­мостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникнове­ния правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитив- ный метод регулирования присущ отраслям частного права: граждан­скому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который ох­ватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление — это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении ус­танавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или не­надлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в со­ответствии с законами, Отношения субординации характерны для му­ниципальных служащих.

Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, ыо и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципаль­ной собственности „ от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передавае­мых в пользование объектов. Дозволение, определяющее диспозитив- ный характер правового регулирования, широко используется в муни­ципальном праве.

Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправле­ния в пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные обра­зования должны строить на основе законов, а также договоров, соглаше­ний исходя из своей экономической и финансовой самостоятельности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муни­ципальные образования могут объединять финансовые средства, матери­альные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образо­вывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные общест­ва и другие межмуниципальиые организации. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Используются в муниципальном праве и запреты — способ юриди­ческого воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспоэитивном регулировании. Так, ст. 133 Кон­ституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправ­ления; ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции* не допускает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу мес гного самоуправления другого образования.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется пре­жде всего на федеральном уровне правового регулирования местного са­моуправления. Это обусловлено конституционным принципом гаран- тированности государством местного самоуправления как необходимо­го элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муници­пальном праве состоит в том, что государство, признав местное само­управление особым уровнем власти народа, установив, что органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной вла­сти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятель­ность.

Закон 2003 г, об общих принципах организации местного само­управления определяет государственные гарантии осуществления мест­ного самоуправления. К ним, в частности, относятся требования об осу­ществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (ст. 10), об обеспечении федеральными органами государст­венной власти, органами государственной власти субъектов Федерации государственных гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления (ст. 3), о признании и защите государством муниципаль­ной собственности наравне с иными формами собственности {ст. 49).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного устройства нашего государства и отнесе­ния Конститу цией РФ (ст. 72) установления общих принципов органи­зации местного самоуправления к предметам совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов,, что предполагает наличие у субъектов Федерации соответствующих полномочий в сфере правово­го регулирования местного самоуправления. Закон строго разграничи­вает полномочия федеральных органов государственной власти и орга­нов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Он закрепляет, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации осущест­вляется в случаях и порядке, установленных этим Законом (ст. б), что из­менение общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных Законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и Конститу­ция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, влияет на муниципальную деятель­ность также и путем рекомендаций. Рекомендации б адрес органов мест­ного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, по­становлениях Правительства РФ₅ а также в актах органов государствен­ной власти субъектов Федерации. Так, в Указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» органам ме­стного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информа­ции и при автоматизированном обмене правовой информацией*. Поста­новлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. N° 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имуще­ства» органам местного самоуправления рекомендовано разработать со­ответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества⁵.

Правовое регулирование деятельности органов местного само­управления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. Согласно одному из них муници­пальные органы могут делать лишь то, что им разрешено законом. Дру­гой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществ­лять деятельность, прямо не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления дейст­вуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законода­тельство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления пре­доставляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отне­сенные к ведению других муниципальных образований и органов госу­дарственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется совокупность ме­тодов правового регулирования. Это обусловлено природой муииципаль- пых отношений, затрагивающих сферы и публичного, и частного права, а также особенностью местного самоуправления как признаваемой и га­рантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выбор­ные и другие органы местного самоуправления вопросов местного зна­чения.