Вопрос 27. Муниципальные правовые акты: понятие, виды, система.

Понятие и система муниципальных правовых актов. Понятие «муни­ципальные правовые акты» введено Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон 1995 г. использовал понятия «правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления» {ст. 19), «решения, при­нятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления» (ст. 44), В Законе 2003 г. дано законодательное определение муниципального правового акта (ст. 2), содержится общая характеристика муниципальных правовых ак­тов, определены их система, виды, наименования (ст. 7),

Муниципальный правовой акт — это документально оформленное ре- шение, выражающее валю населения муниципального образования_} органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам местного значе­ния, вопросам осуществления переданных органам местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий или по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:

1. представляют собой документально оформленное решение, внешнее выражение воли населения муниципального образования, ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления;

2. это одно из средств осуществления народом своей власти, обес­печивающее самостоятельное решение муниципальными образования­ми вопросов;

а) местного значения;

б) связанных с осуществлением отдельных государственных пол­номочий, переданных законом органам местного самоуправления;

в) организации деятельности органов местного самоуправления;

3. принимаются (издаются) непосредственно населением (на мест­ном референдуме, сходе граждан), органами и должностными лицами местного самоуправления;

4. обязательны для исполнения на территории муниципального образования;

5. за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, ру­ководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут от­ветственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации;

6. устанавливают либо изменяют общеобязательные правила (нор­мативные правовые акты) или имеют индивидуальный характер и явля­ются в силу этого одним из важных элементов механизма правового ре­гулирования общественных отношений;

7. виды, порядок принятия (издания), официального опубликова­ния (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых ак­тов определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом 2003 г.;

8. не должны противоречить Конституции РФ, федеральным зако­нам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам)_t законам, иным нормативным право­вым актам субъектов Федерации;

9. могут быть отменены или их действие может быть приостановле - но органами и должностными лицами местного самоуправления, при­нявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами ме­стного самоуправления отдельных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти.

Система муниципальных правовых актов. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» устанавливает, что в систему муниципальных право­вых актов входят:

устав муниципального образования;

правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граж­дан, нормативные и иные правовые акты представительного органа му­ниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, постановле­ния и распоряжения главы местной администрации, иных органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Особое место в системе муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, принимаемый представительным ор­ганом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей^ обладающих избирательным правом, менее 100 человек — на­селением непосредственно на сходе и подлежащий государственной ре­гистрации. В перечне актов, составляющих в своей совокупности систе­му муниципальных правовых актов, устав муниципального образования поставлен на первое место. Для его принятия Закон требует квалифици­рованного большинства: дне трети голосов от установленной численно­сти депутатов представительного органа. Устав муниципального образо­вания — это своеобразная конституция муниципального образования, устанавливающая в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации организацию местного самоуправления в муници­пальном образования, структуру и компетенцию органов местного само­управления, виды, порядок принятая (издания), официального опубли­кования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов и т. д. Устав муниципального образования имеет прямое дейстиие и применяется на всей территории муниципального образования.

Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), как и устав муниципального образования, являются актами высшей юридической силы, имеют прямое действие и применяются на всей тер­ритории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить ус­таву муниципального образования и правовым актам, принятым на ме­стном референдуме (сходе граждан).

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по различ­ным основаниям в целях выявления в них того главного, существенного, что характеризует их место и роль в системе правового регулирования общественных отношений на местном (муниципальном) уровне.

Муниципальные правовые акты различаются:

во-первых, по юридической силе: как уже отмечалось, устав муници­пального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов;

во-вторых, в зависимости от субъекта, принявшего (издавшего) му­ниципальный правовой акт: это акты, принятые: а) иа местном референ­думе (сходе граждан) и б) органами и должностными лицами местного самоуправления;

в-третьих, в зависимости от юридического содержания —

а) норма­тивные акты, т. е. устанавливающие, изменяющие или отменяющие об­щие правила поведения (нормы права) и

б) индивидуальные акты, необ­ходимость принятия которых связана с осуществлением оргаиизационной, исполнительно-распорядительной и контрольной муниципальной деятельности. Индивидуальные акты обеспечивают применение норм права в отношении конкретных субъектов муниципально-правовых от­ношений, например приказ о назначении того или иного лица на долж­ность муниципальной службы. С помощью индивидуальных актов обес­печивается также оперативное устранение недостатков в работе муни­ципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т д.;

в-четвертых, в зависимости от характера вопросов, по которым при­нимаются муниципальные правовые акты, они подразделяются на акты, принимаемые по вопросам:

а) местного значения;

б) осуществления от­дельных государственных полномочий, отведенных органам местного са­моуправления;

в) организации работы органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что определенные вопросы могут быть уре­гулированы исключительно решениями представительного органа муни­ципального образования (в определенных случаях ™ сходом граждан). Речь идет о принятии устава муниципального образования, о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципаль­ной собственности, и др. Свои отличия имеют муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномо­чий: они принимаются на основании и во исполнение положений, уста­новленных соответствующими федеральными законами и (или) закона­ми субъектов Федерации. Данные акты в части, регулирующей осуществ­ление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут быть отменены или их действие может быть приоста­новлено уполномоченным органом государственной власти;

в-пятых, на:

а) акты, проекты которых должны быть вынесены на публичные слушания (обсуждение), и

б) акты, к проектам которых ука­занные требования не предъявляются. На публичные слушания должны выноситься;

а) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и допол­нений в данный устав;

б) проект местного бюджета и др.

Возможны и иные основания классификации муниципальных пра­вовых актов.

Подготовка, принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов регулируются уставом муниципального образования, регламента­ми органов местного самоуправления, другими нормативными право­выми актами муниципального образования в соответствии с требова­ниями, содержащимися в федеральных законах, законах субъектов Фе­дерации.

Муниципальные правовые акты должны отвечать общим требова­ниям законности: не должны противоречить законам, имеющим верхо­венство в системе правовых актов государства, а также иным норматив­ным правовым актам Российской Федерации и ее субъектов; должны быть изданы полномочными органами в пределах их компетенции, в форме и порядке, предусмотренных для их принятия.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, установление тарифов на услуги муниципаль­ных предприятий и учреждений и др,), а также решения по вопросам ор­ганизации деятельности представительного органа (регламент и др.).

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий из­дает постановления и распоряжения. Если он является председателем представительного органа, то издает указанные акты по вопросам орга­низации деятельности представительного органа муниципального обра­зования. Если же глава муниципального образования является главой местной администрации, то он издает постановления по вопросам: а) местного значения; б) связанным с осуществлением отдельных госу­дарственных полномочий (издаются постановления), а также распоря­жения по вопросам организации работы администрации. Указанные правовые акты по названным вопросам издает и глава местной админи­страции, назначенный на эту должность (т, е. не являющийся главой му­ниципального образования).

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоря­жения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты должны обеспечивать достижение поставленной цели, быть целеустремленными, отвечать требованиям своевременности издания решений, основываться на максимально пол­ной и достоверной информации, характеризоваться конкретностью со­держания, При разработке и принятии правовых актов должны учиты­ваться реальные возможности муниципального образования, обеспе­ченность финансово-экономическими и другими ресурсами.

Подготовка и принятие муниципальных правовых актов предпола­гает соблюдение определенных процессуальных правил, которые опре­деляют: на кого возлагается выработка проектов решений; в каком по­рядке и какими методами они вырабатываются; с кем и каким образом должны быть предварительно обсуждены и согласованы эти проекты; кто вправе вносить на рассмотрение правомочного органа проект право­вого акта и т„ д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься:

а) депута­тами представительного органа муниципального образования;

б) главой муниципального образования;

в) иными выборными органами местно­го самоуправления;

г) главой местной администрации;

д) органами тер- риториального общественного самоуправления;

е) инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой ини­циативы, предусмотренными уставом муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» определяет порядок реализации правотворческой инициативы, с которой может выступить инициативная группа граждан. Минимальная численность инициатив­ной группы не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Внесенный в поряд­ке реализации правотворческой инициативы граждан проект муници­пального правового акта подлежит обязательному рассмотрению орга­ном или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех ме­сяцев со дня внесения. Представителям инициативной группы должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмот­рении указанного проекта (ст. 26). Представительный орган муници­пального образования, основываясь на положениях Закона, своим нор­мативным правовым актом регулирует порядок реализации правотвор­ческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта правового акта, внесенного гражданами.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, пере­чень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются норма­тивным правовым актом органа местного самоуправления или должно­стного лица местного самоупраатения, на рассмотрение которых вно­сятся указанные проекты.

Как правило, в регламентах представительных органов устанавлива­ются требования к проектам правовых актов: на проектах вносимых ак­тов указываются органы и лица, их разработавшие; проекты должны пройти правовую, финансовую экспертизу и обсуждение в соответст­вующих постоянных комиссиях (комитетах).

Проект правового акта представляется с пояснительной запиской, в которой содержатся:

а) обоснование необходимости его принятия, цель и основные положе­ния, а также прогноз социально-экономимеских и иных последствий принятия;

б) финансово-экономическое обоснование;

в) перечень нор­мативных правовых актов, отмены, изменения и дополнения которых потребует принятие данного проекта правового акта, и т д. Проект пра­вового акта и все прилагаемые к нему документы должны быть подписа­ны их разработчиками. В случаях, предусмотренных регламентом пред­ставительного органа муниципального образования, проект правового акта должен быть согласован с местной администрацией. Возможно об­суждение проекта правового акта гражданами (в некоторых случаях это необходимо, например, при принятии устава муниципального образо­вания). Проекты планов и программ социально-экономического разви­тия муниципального образования, местного бюджета, проекты структу­ры администрации вносятся главой местной администрации. Нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществ­ление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Проекты правовых актов главы местной администрации готовятся по заданию главы местной администрации, его заместителей, по пред­ложению руководителей структурных подразделений местной админи­страции. В регламентах местной администрации устанавливается поря­док подготовки правовых актов главы местной администрации. Проек­ты правовых актов главы местной администрации и приложения к ним должны быть согласованы и завизированы исполнителем, руководите­лями заинтересованных организаций, работниками правовой службы местной администрации, заместителем главы местной администрации, курирующим данный раздел работы. Возможно проведение юридиче­ской экспертизы проектов актов. Подготовленные проекты правовых актов поступают в протокольный отдел администрации и после оформ­ления и печатания на бланках администрации передаются на подпись главе местной администрации. Подписанные правовые акты регистри­руются в протокольном отделе местной администрации.

Все решения представительного органа напринимаются путем проведе­ния голосования. Решения принимаются на ее заседаниях открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием. Решение считается принятым, если за него подано установленное большинство голосов. Если вопрос имеет несколько вариантов решений, то по нему проводит­ся или альтернативное» иди рейтинговое голосование. При альтернатив­ном голосовании на голосование ставятся сразу все предложенные вари­анты решений вопроса. При рейтинговом голосовании проводится ряд голосований по всем вариантам решения рассматриваемого вопроса. Принятым считается тот вариант, который набрал наибольшее число го­лосов.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами осу­ществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

Принятие решения на местном референдуме требует, чтобы в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки для голосования, и чтобы за принятие решение проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосо­вании. Сход граждан правомочен принимать решение при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным пра­вом. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголо­совало более половины участников схода граждан.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противо­речить Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым ак­там Российской Федерации, н также конституциям (уставам), иным нормативным правовым актам субъектов Федерации. Если орган мест­ного самоуправления полагает, что федеральные законы, иные норма­тивные акты Российской Федерации, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации но вопросам организации местного самоуправле­ния и (или) установлен ия прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствуют Кон­ституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении пред- мб)ов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­тов Федерации, то до вступления в силу решения соответствующего суда о признании не соответствующим того или иного акта Конституции РФ, другим указанным актам орган местного самоуправления не вправе при­нимать муниципальные правовые акты, противоречащие тому норма­тивному правовому акту, который, по мнению органа местного само­управления, не соответствует Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между фе­деральными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов Федерации.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установ­ленном уставом муниципального образования, за исключением норма­тивных правовых актов представительных органов местного самоуправ­ления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с На­логовым кодексом РФ.

Муниципальные правовые акты» затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их офици­ального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (об­народования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность озна­комления с ними граждан, за исключением актов или их отдсльньех поло­жений, содержащих сведения, распространение которых ограничено фе­деральным законом. К полномочиям органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов относится уч­реждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного са­моуправления, подлежат обязательному исполнению на всей террито­рии муниципального образования.

Решение, принятое на местном референдуме, является обязатель­ным и не нуждается в дополнительном утверждении. Вместе с тем оно подлежит регистрации в органе местного самоуправления в порядке, ус­тановленном для регистрации нормативных правовых актов. Решение, принятое на сходе граждан, также подлежит обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должно­стные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение реше­ний, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом му­ниципального образования. Бели для реализации решения, принятого пугем прямого волеизъявления населения, дополнительно 'фебуется принятое (издание) муниципального правового акта, орган местного са­моуправления или должностное лицо местного самоуправления, в ком­петенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на рефе­рендуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания муниципаль­ного правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для от­зыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольне­ния главы местной администрации или досрочного прекращения пол­номочий выборного органа местного самоуправления.

Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их деист - вия. Как уже отмечалось, в соответствии с Законом 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приос­тановлено. Это вправе сделать, во-первых, органы и должностные лица местного самоуправления_s принявшие (издавшие) соответствующий муниципальный правовой акт. Во-вторых, соответствующий суд может признать муниципальный правовой акт недействующим, т. е. утратив­шим юридическую силу (в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федера­ции i уставу муниципального образования). Кроме того, муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местно­го самоуправления переданных им отдельных государственных полно­мочий, могут быть отменены или приостановлены уполномоченными органами государственной власти. Б особом порядке может быть изме­нено или отменено решение, принятое на местном референдуме: норма­тивный правовой акт, принятый на местном референдуме, может быть также изменен в порядке, установленном указанным актом. Если дан­ный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в по­рядке, предусмотренном для внесения в соответствующий норматив­ный правовой акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соот­ветствующего решения на референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, может также быть признано недействительным (недейст­вующим) в судебном порядке.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием муни­ципальных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации.

Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии суставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности ор­ганов и должностных лиц местного самоуправления уставу и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.