2. Понятие и виды функций государственного управления

Цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос "Что делать?", то вторые - "Как делать?"

При этом важно различать понятия "функции государственного управления" и "управленческие функции органов государственной власти".

Функции государственного управления - это специфические в соответствии с предметом, содержанием и средством обеспечения целостные управляющие влияния государства. Они тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают его общественную природу и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет.

Управленческие функции органов государственной власти - это юридически выраженные управляющие влияния отдельных органов государственной власти, которые они имеют право и обязаны осуществлять относительно определенных объектов управления или компонентов определенных структур. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает его границы в управлении общественными процессами.

Как показывает практика, часто происходит смешение этих понятий, т.е. подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.

   Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что:

1. и те, и другие являются управляющими воздействиями государства;

2. и те, и другие имеют одно и то же назначение — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

  Различия между ними заключаются:

1) в субъекте воздействия — функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа — непосредственно данным, конкретным органом;

2) в объеме (пределах) влияния — функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

3) в средствах реализации — функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов — теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

4) в характере — функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

Функции государственного управления и управленческие функции органов государственной власти в связи со спецификой их параметров делятся на виды.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

   Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.    У разных государственных органов осуществление внутренних функций управления занимает различный объем. Органы центральных звеньев уделяют, вполне обоснованно, большое внимание управлению нижестоящими органами и вообще совершенствованию организационной структуры и функциональных параметров государственного управления. Низовые органы, в том числе и местного самоуправления, заняты в основном непосредственным воздействием на социальные компоненты общественной системы, управлением соответствующими объектами.

Внешние функции управления характеризуют непосредственно процесс воздействия государственных органов на общественные процессы (управляемые объекты). В них — основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение. Система внешних функций управления государственных органов определяется, с одной стороны, вертикальным и горизонтальным построением организационной структуры государства, а с другой, особенностями целей и содержания деятельности разных управляемых объектов.

Разграничение внутренних и внешних функций управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ведь не секрет, что в управлении бывают случаи, когда проведение различных мероприятий по организации управляющей системы, подготовке и доведению управленческих решений, проверке вышестоящими нижестоящих органов и должностных лиц и информированию вторыми первых, кадровым перемещениям и тому подобное автоматически выдается за средство усиления управляющих воздействий на общественную систему, управляемые объекты, тогда как на самом деле этого-то и не происходит. И в основном по той причине, что все подобные мероприятия "замкнулись" в самой управляющей системе, не вышли, не коснулись непосредственно аспектов организации воспроизводства материальных, социальных и духовных ценностей. Вместе с тем нельзя недооценивать роль внутренних функций управления. Разлад и противоречия в управляющей системе, отсутствие субординации и координации в управляющих воздействиях государственных органов, слабость исполнительской дисциплины, не говоря уже об игнорировании решений вышестоящих органов, другие аналогичные проявления ставят вообще под сомнение способность управляющей системы что-то делать в обществе и как-то влиять на его процессы. Необходимо ответственное отношение и к тем, и к другим функциям управления.

По критерию содержания, характеру и объему влияния функции государственного управления разделяют на общие и специальные.

Общими являются функции управления, которые отражают сущностные моменты государственного управления, его объективно необходимые взаимосвязи и имеют место практически в любом управленческом взаимодействии органов государственной власти с объектами управления. Эти функции являются основными, присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких областях они осуществляются. По характеру и последовательности действий к общим функциям управления целесообразно отнести такие: прогнозирования, планирование, организация, регулирование, координация, кадровое обеспечение, учет, контроль.

Рассмотренные общие функции управления необходимы для осуществления государственного управления как на общегосударственном, так и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции управления отражают особое содержание отдельных влияний, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определяются в основном запросами объектов управления (экономических, духовных и т.п.).

Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта или объекта управления.

Так, можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, потому что, например, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д. Даже такие специфические функции управления, как финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование, и другие в каждом из видов управляемых объектов и в каждой соответствующей управляющей подсистеме получают свое конкретное преломление. Коммерческую и бюджетную структуры нельзя финансировать по одному шаблону.

Особую подгруппу специфических функций управления составляют управленческие функции государственных органов. Свои функции выполняет Президент, Кабинет министров, министерства.