84

Тема 1. Государственное управление как системное общественное явление

1. Управление: понятие и социальная природа.

2. Сущность, содержание и особенности государственного управления.

1. Управление: понятие и социальная природа

Исходной категорией в определении сущности государственного и регионального управления выступает понятие «управление». Поэтому приступая к изучению их содержания и особенностей (основной предмет изучения нашей дисциплины), необходимо, прежде всего, определить, сущность понятия «управление».

Что же такое управление? В чем заключается сущность этого явления? Какой является и должна быть его роль в общественных процессах?

Эти вопросы всегда находились в центре внимания ученых, мыслителей, поскольку управление имеет давнюю историю. Оно появилось тогда, когда у человека появилась потребность согласования действий с целью получения желаемого результата.

В наиболее общем понимании “управление” используется как понятие, которое характеризует упорядочение взаимосвязей и взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества или самого человека.

Упорядочение взаимосвязей между элементами любой системы является необходимым условием ее функционирования и достигается с помощью двух основных способов — саморегулирования и управления. Саморегулирование осуществляется без применения внешних сил, благодаря программе, заложенной природой, на основе ее объективных, независимых от человеческого сознания закономерностей.

В отличие от саморегуляции управление всегда предусматривает сознательное, волевое вмешательство человека и осуществляется в системах “человек — природа”, “человек — техника”, “человек — человек” и т.п. Вообще любая механическая, природная или биологическая система, любое явление природы приобретают значение для человека только при соотнесении с нуждами, интересами и целями его жизнедеятельности. Поэтому управление в собственном понимании начинается тогда, когда в каких-то явлениях и процессах имеют место сознательные основы, интересы, цели и воля, энергия и действия человека.

Таким образом, потребность в управлении возникла с момента зарождения человеческого общества, с того времени, когда человек начал ставить перед собой конкретные цели и задачи и когда возникла потребность в обеспечении соответствующей организации общественно-экономических отношений. Поэтому без преувеличения можно сказать, что категория «управление» существовала на протяжении всей истории человеческой цивилизации, в течение которой она постоянно развивалась, наполнялась новыми определениями.

Сегодня термин «управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, которая состоит из совокупности действий, совершенных ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком понимании оно означает руководство чем-нибудь (или кем-нибудь). В подобном понимании управление трактуется и в наши дни.

Но управление – это сложное понятие. И, как и всякое сложное понятие, оно имеет несколько трактовок. Поэтому, чтобы понять сущность управления, давайте выделим то самое важное, что определяет содержание этого понятия и что позволяет дать ему какое-то определение в научной литературе:

1. Управление - это функция сложных организованных систем разной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая сохранение их структуры (внутренней организации), поддержку режима деятельности, реализацию их программ, достижение их цели.

Это наиболее широкое содержание управления, которое раскрывает философская наука.

В научной литературе получило также признание трактовка управления как понятия, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составляющих природы, общества, самого человека. Т.е. управление – это структура и функции по упорядочению, сохранению и целенаправленному развитию системы. Это процесс, который поддерживает систему в заданном качественном и количественном состоянии или переводит ее в новое состояние.

2. Управление – это социальное явление.

Оно осуществляется, как уже было сказано, в системах «человек – техника», «человек - технология», «человек – природа» и др., но осуществляется именно потому, что в них первичной, «управляющей» составляющей выступает человек, да и созданы они с целью обслуживания интересов именно человека. Любая система, любое явление или вещество природы приобретают смысл только в случае соотношения их с потребностями, интересами и целями жизнедеятельности человека. Поэтому управление начинается тогда, когда в каких-нибудь связях, отношениях, явлениях, процессах присутствуют осознанное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Таким образом, управление как социальное явление – это осознанная деятельность, осознанное регулирование (упорядочение) общественных отношений.

3. Управление – это процесс формирования целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления с целью достижения социально значимых результатов.

Субъект управления – это есть управляющий элемент (подсистема) в системе управления – звено, орган управления, руководитель, который направляет развитие объектов управления.

Объект управления – это есть управляемый элемент (подсистема) в системе управления, который находится под влиянием субъекта управления. Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми). Что касается последнего (управление людьми), то в данном случае одностороннее влияние субъекта управления на объект преобразуется в их взаимодействие, что больше соответствует развитию социальной системы. Объект управления не только воспринимает влияние субъекта управления, но и берет активное участие в выработке управленческих решений.

Таким, образом, субъект и объект управления взаимодополняют друг друга как субъекты управленческой деятельности и составляют органическое единство управляющей и управляемой подсистем в конкретной системе управления.

В зависимости от объекта, управления, т.е. управляемого объекта, выделяют техническое, биологическое, социальное (общественное) управление.

Объектом технического управления выступают разнообразные машины, механизмы, приборы, т.е. предметы материального мира, созданные самим человеком и предназначенные для расширения его возможностей в познании мира, обеспечение собственной жизнедеятельности.

Объектом биологического управления являются элементы живой природы, растительный и животный мир. Результатом биологического управления является создание новых сортов растений и пород животных, получение сырья, продуктов растительного и животного происхождения, с помощью которых обеспечивается физиологическое существование человека.

При этом и техническое, и биологическое управление осуществляется в общих рамках управления в обществе. Это объясняется тем, что существование человеческих сообществ в условиях ограниченности природных ресурсов порождает потребности создания и использования соответствующих средств – транспорта, связи, строительства, а также новых биологических систем, предназначенных для обеспечения населения, прежде всего, продуктами питания. Т.е. организация жизнедеятельности общества в целом предопределяет необходимость осуществления технического и биологического управления.

Принципиальное отличие социального (общественного) управления заключается в том, что здесь и субъектами, которые управляют, т.е. управляющими субъектами, и объектами, относительно которых осуществляется управление, т.е. управляемыми объектами, выступают люди и их сообщества. Отсюда и название такого управления — социальное (общественное), что свидетельствует о полнейшей принадлежности этого явления обществу в целом, его отдельных частей и образований — социумов.

Предметами социального управления могут быть разнообразные материальные вещи, духовные ценности, технические средства, технологические процессы, но сторонами в отношениях управления могут быть только люди. В социальном управлении все исходит от человека и ориентировано на человека.

Сущность управления проявляется в деятельности, которая по своему смыслу является влиянием на волю и поведение людей, их взаимоотношения и общие действия. Поэтому можно сделать вывод о том, что наиболее адекватно сущность управления определяется через термин «влияние», который указывает на главное в управлении - момент влияния субъекта на объект, т.е. на сознание, поведение и деятельность людей.

Управление имеет место тогда, когда некий субъект на что-то влияет, что-то изменяет, превращает, переводит из одного состояния в другое, чему-то предоставляет новое направление движения или развития, поэтому если нет действенного влияния, которое бы обеспечивало достижение определенной цели, то нет и управления.

Вместе с тем указанное влияние не возникает само по себе. Движущей силой управления выступают интеллект и воля человека. А поэтому это влияние содержит элемент целеустановления, т.е. определение направлений общей деятельности, ее промежуточных и конечных результатов, ради достижения которых и осуществляется управленческое влияние.

В сущности говоря, и личная, и коллективная жизнь разумного человека состоит из постоянного определения целей и решения задач ради их достижения. Эти цели обусловлены чрезвычайно широким спектром человеческих нужд — от простейших, связанных с обеспечением существования человека как биологического вида, до высочайших, интеллектуальных, связанных с познанием и преобразованием природы и общества.

В социальном управлении целеустановление сопровождается практической целеустремленностью. В отличие от других интеллектуальных сфер цели в управлении тесно связаны с потребностями практики. Они по своей сути являются задачами, а последние формулируются с учетом реальных возможностей — имеющихся материальных, организационных, финансовых и других ресурсов. Сложность управленческого целеустановления заключается в том, что среди огромного количества возможных целей необходимо отобрать такие, которые могут быть практически реализованы. Иначе управление просто теряет свой смысл.

Как уже отмечалось, управление необходимо там и тогда, где и когда возникает потребность в объединении действий определенного количества людей ради достижения общей цели. Каждый человек сам руководит своими поступками, но для того, чтобы группа людей осуществила определенные согласованные действия, необходимо определить общие цели, пути их реализации и направить на их достижение поведение каждого члена сообщества. В этом заключается организующая направленность управления.

Организовывать — означает распределять людей в пространстве и по функциям, обеспечивать их местами работы и средствами работы, налаживать их взаимодействие и взаимообмен в работе и общественной жизни, расширять их творческие возможности путем согласования и концентрации их усилий. Благодаря этому, организация расширяет возможности людей, придает совокупности людей качества системы, в результате чего эта совокупность достигает результатов, которые не по силам каждому отдельному человеку.

Предоставляя каждому общественному процессу определенные цели, организовывая в нем взаимодействие людей, управление одновременно призвано конкретно регулировать поведение и отношения участников этого процесса. В обществе действует огромное количество социальных норм, которые направляют и ориентируют, мотивируют и оценивают поведение и деятельность людей. Традиции и обычаи, право и мораль, религиозные, технические, корпоративные и много других норм выступают как регуляторы, которые помогают рационально организовывать общественную жизнь.

Поэтому в ходе управления осуществляется также регулирование, при котором та или иная социальная норма не только провозглашается, а и воплощается в жизнь, применяется при решении поставленных целей, приобретает предметный характер.

Таким образом, можно сделать следующий вывод:

Управление - это целенаправляющее, организующее и регулирующее влияние людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и с помощью специально созданных структур (государства, общественных объединений, партий, союзов, ассоциаций, фирм и т.п.).

Управление является сложным и универсальным общественным феноменом, необходимой функцией общественной жизни. Его целью является организация совместной деятельности людей, их отдельных групп и организаций, обеспечение координации взаимодействия между ними, а его сущностью - осуществление управляющего влияния на определенные объекты.

Социальное управление как сложное, многоаспектное явление дает широкие возможности для классификации видов управления, которые представляют его содержание. В частности, наиболее распространенной классификацией видов социального управления выступает выделение по признаку характера деятельности субъектов управления таких видов:

а) государственное управление (субъект управления — государство, ее органы);

б) самоуправляющееся, или муниципальное управление (субъект управления — органы местного самоуправления);

в) общественное управление (субъект управления — органы общественных организаций), других объединений граждан;

г)  корпоративное управление (субъект управления — органы хозяйственных обществ и объединений предприятий).

Другие авторы приводят несколько иную классификацию. Например, учитывая природу и субстанционную специфику субъектов управления, разграничивают:

• государственное управление (субъект управленческого влияния - государство);

• общественное управление (субъект управленческого влияния - общество и его структуры);

• менеджмент (субъект управленческого действия - предприниматель, владелец).

Но общим для всех авторов является вывод о том, что среди всех видов управления определяющая роль принадлежит государственному управлению. Это обусловлено наличием мощной государственной власти, распространяющейся на все общество, устанавливающей правовые нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.