2. Содержание, виды и правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти в Украине

Одним из важнейших условий укрепления законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти является создание и совершенствование системы государственного контроля.

Контроль – это система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта управления принятым управленческим решениям, установление результатов управленческого влияния на управляемый объект путем выявления отклонений, допущенных в ходе выполнения этих решений.

Контроль является важным звеном системы государственного управления. Процессы децентрализации государственного управления параллельно должны сопровождаться усовершенствованием централизованного контроля. Передача ответственности за принятие решений сверху вниз, делегирование все больших полномочий низшим органам управления объективно требуют усиления контроля в государственном управлении. Без этого государственной системе угрожают отрицательные последствия: от диктатуры до распада государства.

Контроль в государственном управлении — это одна из важнейших функций, которая дает возможность:

—  сравнить фактическое состояние в той или иной области с требованиями, которые предъявляются к ней;

—  выявить недостатки и ошибки в работе и предупредить их;

—  оценить соответствие осуществления других функций управления задачам, поставленным перед ним.

Субъектами контроля в государственном управлении выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, ведомственные органы, структурные подразделения указанных органов, общественные организации, коллективные и коллегиальные органы управления и т.п.

Объектами контроля являются: цели, стратегии, процессы, функции и задачи, параметры деятельности, управленческие решения, организационные формирования, их структурные подразделения и отдельные исполнители. Взаимосвязанная совокупность контролирующего субъекта, контрольных действий и контролируемого объекта является организационной системой контроля.

С точки зрения организационной взаимосвязи контролирующего субъекта и контролируемого объекта различают такие виды контроля:

• Внутренний (внутриведомственный) - осуществляется за деятельностью органов, которые находятся в административной подчиненности (в большинстве случаев как инспектирование).

• Внешний контроль (вневедомственный) - осуществляется органами, наделенными контрольными полномочиями относительно организационно неподчиненных объектов и в основном касается одной со сторон их деятельности. Например, это контроль со стороны Президента как главы государства, органов законодательной и судебной властей.

При этом основные цели контроля заключаются в обеспечении соблюдения органами исполнительной власти и их должностными лицами:

• законодательства;

• целесообразного и экономичного расходования средств;

• повышения эффективности государственного управления, правоохранительной и правообеспечительной деятельности;

• выполнения возложенных на них обязанностей по обеспечению прав и законных интересов граждан;

• использования соответствующих мер административного реагирования в случаях обжалования гражданами действий государственных органов, нарушающих их права и свободы.

С точки зрения содержания контроль, как способ обеспечения законности, выражается в деятельности, связанной с проверкой фактического положения вещей на подконтрольных объектах; выявлением нарушений, злоупотреблений и волокиты в действиях должностных лиц органов исполнительной власти, а также причин и условий, которые порождают эти недостатки; принятием мер по устранению выявленных нарушений и причин их порождающих, а также восстановлением нарушенных прав и законных интересов граждан, учреждений, предприятий и организаций и наказанием лиц, виновных в совершении правонарушений.

В зависимости от социальной природы и правового статуса контролирующих субъектов, объема и характера их полномочий различают:

• государственный контроль;

• общественный контроль;

• контроль со стороны органов местного самоуправления;

• контроль со стороны средств массовой информации и некоторые другие виды контроля.

В свою очередь, эти виды контроля подразделяются на отдельные подвиды.

Важнейшую роль в системе контроля играет государственный контроль, который носит властный характер, осуществляется от имени государства различными государственными органами в пределах их компетенции и обеспечивается применением мер государственного принуждения.

Целью государственного контроля является не только получение оперативно-аналитической информации о фактическом состоянии дел на подконтрольных объектах, выявление и пресечение различных правонарушений и отклонений от заданных параметров, но и анализ причин и условий, которые порождают соответствующие правонарушения и отклонения, а также корректирование деятельности органов государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности осуществляемой ими управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. Иными словами, государственный контроль используется как средство совершенствования форм и методов реализации государственной исполнительной власти с учетом перспектив развития соответствующих подконтрольных объектов, прогнозирования и планирования наиболее эффективных путей достижения ими конкретных результатов и целей их деятельности.

Основными видами государственного контроля являются:

• Президентский контроль – это одна из высших форм государственного контроля.

Осуществляется непосредственно Президентом и его аппаратом. Президент Украины, как глава государства, наделен правом контроля за соблюдением законности и государственной дисциплины во всех сферах функционирования государственной исполнительной власти. Он является гарантом соблюдения Конституции Украины и обеспечения прав и свобод человека и гражданина (ст. 102 Конституции).

Для осуществления своих функций Президент может образовывать необходимые консультативные, совещательные и вспомогательные органы (п. 28 ст. 106 Конституции Украины). Он, в частности, возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины, который координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны страны. Ему подчинена Администрация Президента, которая является постоянно действующим органом и организует контроль за выполнением органами исполнительной власти и их должностными лицами законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины, имеет право по поручению Президента ставить перед руководителями соответствующих органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления вопрос об устранении выявленных нарушений законности в их деятельности. Кроме того, в структуре Администрации Президента действует специализированное Главное управление по контролю за выполнением актов Президента Украины, которое осуществляет контроль за исполнением законов, указов, распоряжений, а также поручений Президента Украины органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

• Парламентский контроль

Парламентский контроль осуществляется Верховной Радой Украины в соответствии с Конституцией Украины и некоторыми специальными законами. Он представляет собой высшую форму контроля в сфере реализации исполнительной власти. В соответствии со ст. 85 Конституции Украины контрольные функции Верховной Рады реализуются в процессе:

• утверждения общегосударственных программ социально-экономического, научно-технического и национально-культурного развития страны;

• утверждения Государственного бюджета Украины и контроля за его выполнением;

• дачи согласия о назначении Президентом Украины Премьер-министра Украины;

• рассмотрения и принятия решения относительно одобрения Программы деятельности Кабинета Министров Украины;

• осуществления контроля за деятельностью Кабинета Министров Украины;

• рассмотрения вопросов об ответственности Кабинета Министров и принятия резолюции о недоверии правительству;

• утверждения решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи другим государствам, а также получении займов и инвестиций от иностранных государств;

• назначения или избрания на должности, а также увольнения с должностей отдельных высших должностных лиц государства в случаях, предусмотренных Конституцией Украины, в частности, председателей Национального банка, Антимонопольного комитета, Фонда госимущества и др.;

• осуществления контроля за деятельностью Счетной Палаты Верховной Рады;

• осуществления депутатами права депутатского запроса и др

Так, согласно ст. 86 Конституции Украины народный депутат имеет право обратиться с запросом в Кабинет Министров Украины, к руководителям других органов государственной власти и управления, в органы местного самоуправления, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. При этом руководители указанных органов и организаций обязаны уведомить народного депутата о результатах рассмотрения его запроса.

Важным органом парламентского контроля является Счетная палата, которая осуществляет контроль использования средств Государственного бюджета Украины от лица Верховной Рады. а также проверяет использование по назначению органами исполнительной власти средств общегосударственных целевых фондов и представляет Верховной Раде свои заключения по этим вопросам.

Согласно ст. 101 Конституции Украины важнейшим направлением контрольной деятельности Парламента является также осуществление контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Эту деятельность от имени парламента страны осуществляет Уполномоченный Верховной Рады по правам человека. Он имеет право неотложного приема премьер-министром Украины и руководителями других государственных органов; присутствовать на заседаниях Кабинета Министров Украины; беспрепятственно посещать органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления и требовать от должностных лиц содействия проведению проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений и организаций относительно соблюдения ими установленных законодательством прав и свобод человека и гражданина. Уполномоченного по правам человека назначает на должность и освобождает от должности Верховная Рада.

Таким образом, Верховная Рада Украины, как высший законодательный орган страны, наделена весьма обширными контрольными полномочиями, которые реализуются ею как через депутатский корпус, так и через специально образуемые структуры, которые наделяются специальными контрольными полномочиями.

• Правительственный контроль - также относится к высшей форме государственного контроля, который включается в систему контроля со стороны органов государственной исполнительной власти и осуществляется Кабинетом Министров Украины.

Кабинет Министров, как высший орган государственной исполнительной власти (с. 113 Конституции Украины), реализует свои контрольные полномочия в процессе:

— реализации программ экономического, социального и культурного развития Украины в целом и в отдельных ее регионах;

— осуществления финансовой, кредитно-денежной, ценовой и налоговой политики;

— создания общегосударственных и иных фондов;

— проведения политики в области образования, науки, культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;

— ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф и принятия необходимых мер по обеспечению государственной безопасности и обороны страны;

— обеспечения надлежащего уровня организации внешнеэкономической деятельности страны и таможенного дела;

— осуществления руководства работой министерств, ведомств, государственных комитетов и иных органов государственной исполнительной власти.

Правительственный контроль осуществляется должностными лицами Кабинета Министров в лице Премьер-министра Украины, его вице премьер-министров, руководителей соответствующих структурных подразделений службы Главы Правительства и его секретариата, а также специальными подчиненными Кабинету Министров органами.

Содержание этого контроля обуславливается конституционным положением Кабинета Министров Украины как высшего органа государственной исполнительной власти, деятельность которого направлена на практическую реализацию на основе действующего законодательства задач и функций исполнительной власти практически во всех сферах государственного строительства. Оно охватывает контроль за соблюдением требований Конституции Украины, действующего законодательства, актов Президента Украины, собственных актов Кабинета Министров, а также приказов, распоряжений, решений и иных актов всех других органов государственной исполнительной власти.

• Контроль со стороны других центральных органов исполнительной власти носит как ведомственный (отраслевой), так и вневедомственный (функциональный) характера.

Ведомственный контроль осуществляется преимущественно отраслевыми органами государственной исполнительной власти в пределах соответствующей отраслевой системы. Он осуществляется вышестоящими органами государственной исполнительной власти (министерствами, ведомствами, службами) по отношению к подчиненным им структурным подразделениям, учреждениям и организациям и охватывает все стороны деятельности подконтрольных объектов. Данные органы в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию государственной политики относительно развития подчиненной им отрасли и осуществляют контроль за выполнением задач и функций, возложенных на подведомственные им предприятия, учреждения и организации.

Для осуществления ведомственных контрольных функций в министерствах и ведомствах, их структурных подразделениях, как правило, образуются специальные инспекции (контрольно-инспекторские управления, отделы, группы и т.п.). По результатам обследований, проверок и других форм контрольной деятельности контролирующие органы непосредственно могут вмешиваться в оперативную деятельность подконтрольных объектов, отменять или изменять их решения, привлекать к ответственности виновных, а также принимать меры, направленные на устранение обнаруженных недостатков, устранение их причин и повышение эффективности работы подконтрольных объектов.

Аналогичные задачи возлагаются и на вневедомственный контроль, который осуществляется межотраслевыми (функциональными) органами, в частности, функциональными министерствами и ведомствами (например, Министерством финансов, Министерством труда и социальной политики и др).

По своему содержанию вневедомственный контроль центральных органов государственной исполнительной власти касается, как правило, отдельных функций или конкретных сторон деятельности подконтрольных объектов (например, финансовой работы, соблюдения законодательства об охране труда и т.п.). Так, Министерство образования и науки осуществляет вневедомственный контроль относительно вопросов, связанных с аккредитацией учебных заведений независимо от их ведомственной подчиненности; контролирует подготовку научно-педагогических кадров, качество и уровень образования и т.п. Министерство здравоохранения осуществляет соответствующий санитарно-эпидемиологический контроль; Министерство юстиции осуществляет контроль за соответствием Конституции и текущими законами, издаваемыми министерствами и государственными комитетами ведомственных правовых актов, и т.п.

Наряду со специализированными контролирующими службами в составе отраслевых и межотраслевых министерств и ведомств в системе органов государственной исполнительной власти функционируют также государственные службы и другие центральные органы со специальным статусом, основным назначением которых является осуществление специализированного государственного контроля. К числу таких органов можно отнести, в частности, Государственный комитет строительства, архитектуры и жилищной политики, Государственный комитет по охране государственной границы, Государственный комитет стандартизации, метрологии и сертификации; Высшую аттестационную комиссию, Главное контрольно-ревизионное управление, Антимонопольный комитет, Государственную таможенную службу, Государственную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку, Фонд госимущества и др.

Перечисленные органы осуществляют специализированный контроль в различных сферах управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности, в том числе в сфере налоговой политики, антимонопольной деятельности, охраны государственной границы, финансовой и банковской деятельности, а также метрологический, санитарный, экологический, таможенный, сертификационный контроль, контроль в области охраны государственной тайны и другие виды контрольной деятельности.

Например:

Антимонопольный комитет Украины - обязан обеспечивать согласно своей компетенции контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, защиту интересов предприятий и потребителей от его нарушения, содействие развитию добросовестной конкуренции во всех сферах экономики. К системе антимонопольных органов, кроме Антимонопольного комитета, входят территориальные отделения.

Государственный комитет стандартизации, метрологии и сертификации Украины осуществляет государственный надзор за соблюдением стандартов, норм и правил, состоянием средств измерения, а также за другими требованиями, связанными с качеством продукции. Цель деятельности данного органа заключается в защите интересов государства и права потребителей по вопросам качества продукции (услуг, работ), прежде всего тех, что гарантируют безопасность продукции для жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды.

Государственная контрольно-ревизионная служба осуществляет государственный контроль расходования средств и материальных ценностей, их сохранности, состояния и достоверности бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, других центральных органах исполнительной власти, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов, разрабатывает предложений по устранению выявленных ошибок и нарушений и предотвращению их в дальнейшем.

Государственная налоговая администрация осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджеты налогов, сборов, других обязательных платежей.

Государственная таможенная служба Украины осуществляет контроль за ввозом и вывозом за пределы Украины товаров и других предметов.

В процессе осуществления контрольной деятельности центральные органы государственной исполнительной власти применяют различные методы воздействия на подконтрольные объекты и организационно-правовые формы реализации своих контрольных полномочий, в том числе средства административного принуждения. Это обстоятельство сближает органы специализированного государственного контроля с государственными инспекциями, осуществляющими административный надзор.

• Контроль со стороны местных государственных администраций - важная разновидность государственного контроля, осуществляемого в сфере реализации государственной исполнительной власти.

Этот контроль отражает элементы отраслевого и функционального видов контроля и осуществляется в пределах определенных административно-территориальных единиц с целью обеспечения в пределах соответствующей территории законности, правопорядка, соблюдения прав, свободы и законных интересов граждан. Эти права даны местным государственным администрациям законом «О местных государственных администрациях».

По требованию должностных лиц местной государственной администрации соответствующие учреждения, предприятия и организации, а также органы местного самоуправления обязаны предоставлять соответствующую статистическую и иную информацию, а также данные о деятельности политических партий, общественных и религиозных организаций. Местные государственные администрации вправе также давать соответствующим учреждениям, предприятиям и организациям, а также их руководителям и гражданам обязательные к исполнению указания и распоряжения, ставить вопрос об ответственности должностных лиц соответствующих учреждений, предприятий и организаций и осуществлять иные функции контролирующего характера.

• Судебный контроль - служит надежной гарантией правовой охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также законных интересов иных участников управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.

Субъектами судебного контроля согласно ст. 124 Конституции Украины являются Конституционный суд и суды общей юрисдикции, в том числе входящие в их систему специализированные суды (в частности, хозяйственные суды).

Конституционный Суд Украины — единый орган конституционной юрисдикции в Украине, задачами которого являются гарантирование верховенства Конституции Украины как основного Закона государства на всей территории Украины.

Конституционный Суд Украины обеспечивает контроль за:

• конституционностью законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым;

• соответствием Конституции Украины к действующим международным договорам Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для предоставления согласия на их обязательность;

• соблюдением конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента Украины с поста в порядке импичмента в пределах, определенных статьями 111 и 151 Конституции Украины;

• соответствием законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины соответствующим статьям Конституции;

• соблюдением Верховной Радой Автономной Республики Крым Конституции и законов Украины в случае рассмотрения Верховной Радой Украины вопрос о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Автономной Республики Крым.

По результатам рассмотренных дел Конституционный суд Украины может возложить на соответствующие государственные органы обязанность по обеспечению выполнения принятого им решения или соблюдения сделанного им заключения, а также требовать от этих органов письменного подтверждения выполнения соответствующего решения или заключения.

Судебный контроль со стороны судов общей юрисдикции осуществляется в процессе рассмотрения ими гражданских, хозяйственных, уголовных и административных дел (в том числе дел об административных правонарушениях). Рассматривая указанные дела, соответствующие суды дают юридическую оценку правомерности тех или иных действий и актов органов исполнительной власти и их должностных лиц; выявляют допущенные правонарушения, они вправе также давать соответствующим учреждениям, предприятиям и организациям, а также их руководителям и гражданам обязательные к исполнению указания и распоряжения, ставить вопрос об ответственности должностных лиц соответствующих учреждений, предприятий и организаций и осуществлять иные функции контролирующего характера.

В случае обнаружения нарушений законности, материальных или процессуальных норм при рассмотрении конкретных дел суд может вернуть материалы дела для дополнительного расследования, потребовать дополнительные доказательства, отменить незаконный акт (или постановление) органа исполнительной власти, а также вынести постановление о восстановлении нарушенного права.

При этом формами реагирования суда на обнаружение нарушения законности являются: а) частное определение; б) представление; в) отмена незаконного акта (решения или постановления) органа исполнительной власти; г) решение вопроса об ответственности лиц. Причем, наиболее распространенной формой является частное определение. Оно выносится судом в случае выявления недостатков в работе соответствующих органов исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям или преступлениям должностных лиц и иных работников данных органов. В нем обращается внимание органа исполнительной власти (должностного лица) на факты нарушения законности, причины и условия, способствующие этим нарушениям, а также формулируются требования об устранении этих причин и условий и принятия необходимых предупредительных мер. При этом субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

В специфических формах осуществляют свои контрольные полномочия хозяйственные суды. Их деятельность направлена на установление жесткой дисциплины и законности в договорных отношениях субъектов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, что имеет важное значение в условиях развития рыночных отношений. Хозяйственный суд осуществляет свою судебную власть (в том числе возложенные на него контрольные полномочия) при разрешении возникающих в процессе предпринимательской и иной хозяйственной деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономических споров) либо из правоотношений в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти (споров в сфере управления). При этом задачами хозяйственного суда являются: контроль правомерности и законности актов органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц, защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, а также содействие правовыми средствами предупреждению правонарушений и укреплению законности в экономических отношениях.

В случае обнаружения нарушений законности в процессе рассмотрения экономических (хозяйственных) споров или споров в области управления хозяйственные суды имеют право вынести решение о признании недействительными отдельных актов органов государственной исполнительной власти или местного самоуправления; применить предусмотренные законом экономические санкции (в частности, штраф или пеню); вынести частное определение в адрес соответствующих органов или должностных лиц.

Иными словами, судебный контроль, несмотря на его производность от главной судебной (юрисдикционной) деятельности, осуществляемой судами различной категории, является действенным средством обеспечения законности и государственной дисциплины в различных сферах реализации государственной исполнительной власти.

Близким к государственному контролю по содержанию и формам реагирования на нарушения законности является:

• контроль органов местного самоуправления.

Он осуществляется в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 года. К системе органов, осуществляющих этот контроль, относятся: сельские, поселковые, городские, районные, районные в городах советы и их исполнительные органы.

Свои контрольные полномочия указанные органы осуществляют путем:

а) утверждения программ социально-экономического и культурного развития соответствующих территорий и отдельных целевых программ с заслушиванием отчетов об их исполнении;

б) непосредственной проверки соблюдения законности подотчетными и подконтрольными объектами;

в) принятия соответствующих решений по вопросам, отнесенным к ведению органов местного самоуправления;

г) дачи согласия на осуществление той или иной деятельности государственными, общественными и частными предприятиями и организациями на подведомственной органам местного самоуправления территории;

д) рассмотрения ими запросов депутатов и принятия решений по ним;

е) проведения общественных слушаний;

ж) рассмотрения и разрешения органами местного самоуправления заявлений и обращений отдельных физических и юридических лиц и др.

В необходимых случаях из числа депутатов соответствующего совета могут образовываться временные контрольные комиссии, на которых возлагаются задачи осуществления контроля за ходом выполнения определенных задач, отнесенных к ведению органов местного самоуправления. По результатам своей работы эти комиссии предоставляют органам местного самоуправления соответствующие отчеты и предложения.

Важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти играет также:

• Общественный контроль - один из видов социального контроля, который осуществляется как объединениями граждан, так и самими гражданами. Он является важной формой реализации демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и государством.

Субъектами общественного контроля являются общественные объединения и политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие общественные организации, органы самоорганизации населения, трудовые коллективы, сборы граждан по месту проживания, а также отдельные граждане.

Общественный контроль как средство обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления существенно отличается от других видов контроля. Это отличие состоит, прежде всего, в том, что все субъекты общественного контроля выступают от лица общественности, а не государства. Их контрольные полномочия обычно не имеют юридически властного содержания, а решения по результатам проверок имеют, как правило, рекомендательный характер.

Характерной особенностью общественного контроля является предотвращение нарушений в сфере государственного управления с помощью средств общественного влияния.

Объектом общественного контроля является деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также поведение отдельных граждан.

В предусмотренных законом формах и порядке граждане могут ставить перед компетентными государственными органами вопросы о выявлении и устранении фактов злоупотреблений, коррупции, других нарушений законности в сфере исполнительной власти, применении к правонарушителям мер морально-воспитательного и правового характера, обращаться к полномочным органам относительно восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, и наказания виновных в нарушениях лиц.

Формами непосредственного проявления общественного контроля могут быть, в частности, заявления, обращения и жалобы граждан. В заявлениях и обращениях граждан, как правило, ставятся вопросы осуждения различных неправомерных (с точки зрения заявителей) действий, актов либо бездеятельности органов государственной исполнительной власти, обращается внимание на факты возможных нарушений законности, вносятся предложения по обеспечению защиты личных прав и законных интересов граждан и организаций. Этим же целям служат по существу и административные жалобы граждан, которые направляются вышестоящему органу (должностному лицу) по отношению к тому, действия которого обжалуются. Специфика этих жалоб заключается лишь в том, что они носят личностный характер, касаются нарушения прав и законных интересов лица, которое подает жалобу, и реализуются во внесудебном порядке.

Кроме того, согласно ст. 55 Конституции Украины каждому гражданину гарантируется право на обжалование решений органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в суд независимо от того, рассматривалось ли его дело предварительно в вышестоящих органах исполнительной власти или местного самоуправления или нет.

Свое право контроля над государственными учреждениями граждане также могут реализовывать через разнообразные общественные объединения, которые создаются на основе Закона Украины «Об объединении граждан». Объединением граждан является добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для общей реализации гражданами своих прав и свобод. Независимо от названия (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и т.п.) объединение граждан согласно Закону Украины «Об объединении граждан» признается политической партией или общественной организацией.

Для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан пользуются правом:

—  выступать участником гражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественные права;

- представлять и защищать свои законные интересы и интересы своих членов в государственных и общественных органах;

—  принимать участие в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации и т.п.);

—  получать от органов государственной власти и органов местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;

—  вносить предложения в органы власти и управления;

—  распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели;

—  основывать средства массовой информации.

В порядке, предусмотренном законодательством, политические партии также имеют право:

- принимать участие в выработке государственной политики;

- принимать участие в формировании органов власти, представительства в их составе;

—  доступа во время избирательной кампании к государственным средствам массовой информации.

Используя указанные права, объединения граждан осуществляют контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления и используют для этого такие формы, как выборы, референдумы, общенародные обсуждения и т.п..

Профсоюзы как влиятельная общественная организация осуществляют общественный контроль через свои комитеты, разнообразные контрольные комиссии, собрания первичных организаций за выполнением коллективных договоров, соблюдением санитарных условий и техники безопасности на производстве, требований трудового законодательства, законодательных и нормативных актов по вопросам социальной защиты.

Помимо контроля, еще одним способом обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти является надзор.

Надзор – это особый вид правоохранительной деятельности, которая осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами.

В зависимости от субъектов, осуществляющих надзорные функции, различают два вида надзора:

• административный и

• прокурорский.

Административный надзор — это особый вид правоохранительной деятельности, который осуществляется специально уполномоченными на то органами (должностными лицами) и заключается в систематическом и непосредственном наблюдении ими за надлежащим соблюдением не подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями (их должностными лицами), а также гражданами общеобязательных правил, норм, требований и стандартов, действующих в сфере реализации государственной исполнительной власти.

Целью административного надзора является обеспечение безопасности граждан, общества и государства путем предупреждения и пресечения нарушений законности и дисциплины в процессе осуществления управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.

Он осуществляется системой специальных государственных органов, образующих три относительно автономных группы:

а) государственные инспекции (например, ГАИ, Госпожнадзор);

б) специализированные ведомства (например, Главное контрольно-ревизионное управление)

в) милиция.

С целью обеспечения надлежащего и четкого соблюдения определенными категориями юридических и физических лиц общеобязательных правил и норм, либо специальных требований и стандартов, уполномоченные надзорные органы наделяются определенным объемом специальных государственно-властных полномочий, в том числе правом применения мер государственного принуждения. К таким мерам относятся: а) предупредительные (профилактические) меры; б) меры пресечения; в) карательные меры, т.е. административные взыскания.

Относительно самостоятельным и специфическим способом обеспечения законности является также административный надзор милиции. Он заключается в систематическом и непосредственном наблюдении уполномоченными должностными лицами милиции за неукоснительным соблюдением должностными лицами предприятий, учреждений и организаций, а также гражданами общеобязательных и специальных правил и требований, касающихся охраны общественного порядка и общественной безопасности с целью недопущения и пресечения правонарушений и наказания лиц, виновных в совершении правонарушений.

Исключительно важной формой государственного надзора является также прокурорский надзор. Он представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности и один из эффективных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти.

Содержание этого надзора сводится главным образом к деятельности должностных лиц прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений законов и основанных на них иных нормативных актов, а также устранению причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений.

Предметом особого внимания прокуратуры в условиях развития в Украине рыночных отношений, бурного протекания различных политических и экономических процессов является надзор за надлежащим соблюдением органами исполнительной власти конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, рассмотрение и проверка их заявлений, обращений и жалоб; разъяснение потерпевшим порядка и способов защиты и восстановления их прав.

Для реализации этих функций органами прокуратуры предоставлено право: беспрепятственно входить в государственные и общественные учреждения, предприятия и организации, требовать от них необходимые документы и сведения; при наличии данных о нарушениях законности требовать проведения необходимых проверок и ревизий, вызывать в прокуратуру должностных лиц и граждан с целью получения от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных нарушений закона и т.п.

В случае обнаружения нарушений законности и государственной дисциплины должностные лица прокуратуры принимают предусмотренные законом меры по устранению допущенных нарушений и наказанию виновных в их совершении. При этом формами правового реагирования прокуратуры на выявленные нарушения законности являются: а) протест; б) представление; в) предписание; .г) постановление.