2. Сущность и основные направления административной реформы в Украине

Новая система государственного управления в Украине должна быть создана путем проведения административной и административно-территориальной реформ.

Предмет этих двух реформ разный:

административная реформа направлена на реформирование, рационализацию и упорядочение функций и структур всей системы государственного управления («публичной администрации») - от Кабинета Министров до исполнительных органов местных советов.

А реформа административно-территориального устройства - на формирование рациональной, эффективной, отвечающей потребностям населения системы территориальной организации власти, административно-территориальных единиц и населенных пунктов.

Конечной целью этих реформ должны стать формирование оптимальной системы предоставления населению качественных административных услуг, а также создание рациональной, направленной на удовлетворение потребностей населения системы территориальной организации власти, административно-территориальных единиц и населенных пунктов. То есть речь идет о децентрализации государственной власти, органов госуправления, о построении новой системы организации власти в центре и на местах, приближении административных и других услуг к человеку, о становлении реального местного самоуправления.

Следует сказать, что административная и административно-территориальная реформы связаны между собой одной базой, которая ставит жесткие рамки и условия для их проведения. Поэтому разводить эти две реформы во времени и пространстве недопустимо. Уже началась административная реформа, а вскоре начнется административно-территориальная.

Ключевой проблемный вопрос в осуществлении этих реформ - перераспределение и соотношение полномочий, ответственности, функций и финансовых ресурсов между уровнями власти.

Административная реформа — это целостный комплекс согласованных мер, направленных на радикальную перестройку органов исполнительной власти и внедрение более эффективных форм и методов их деятельности.

Административная реформа – это совершенствование форм и методов государственного управления.

Целью реформы является поэтапное создание на научных принципах более эффективной и демократичной системы государственного управления, с четко очерченным полем компетенции, которая должна быть достаточно прозрачной для общественности (в плане принятия решений), а расходы на ее содержание должны быть адекватными финансово-экономическому состоянию государства.

Президент отметил, что конечной ее целью должно стать значительное повышение эффективности государственного управления и снижения уровня коррупции в органах государственной власти на всех уровнях (в Страсбурге)

Административная реформа в Украине, прежде всего, должна обеспечить проведение экономических и социальных изменений, возобновить и усилить престиж государства в обществе. Она должна опираться на систему социально ориентированных рыночных преобразований в экономике Украине, призванных обеспечить:

•  способность экономического механизма удовлетворять на определенном уровне потребности населения и государства;

•  конкурентоспособность национальной экономики в мировой системе хозяйствования;

• преодоление дестабилизирующего действия факторов, которые создают угрозу национальной безопасности страны;

•  независимость экономической системы от внешних ресурсов;

•  развитие экономической системы, способной обеспечить современное благосостояние населения страны.

Задачи реформы.

1. Формирование эффективной организации исполнительной власти.

2. Создание современной системы местного самоуправления.

3. Внедрение новой идеологии исполнительной власти.

4. Организация на новых началах государственной службы.

5. Создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

6. Внедрение рационального административно-территориального устройства.

Направления осуществления административной реформы:

• создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине;

• формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления.

• кадровое обеспечение новой системы государственного управления.

• укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления.

• научное и информационное обеспечения системы государственного управления, формирование механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.

Государство должно обеспечить эффективную работу всех без исключения составляющих государственного механизма, независимо от того, на каких началах они выполняют свои функции, через внедрение механизмов, которые обеспечат заинтересованность всех исполнителей государственных программ именно в эффективном достижении определенных целей.

Государственная политика по усовершенствованию административной системы и развития государственной службы должна обусловливаться стабильной политикой экономического и социального развития страны, иметь стратегический, т.е. рассчитанный на длинный период времени, и научно обоснованный характер, обеспечиваться социальной (т.е. большинством населения) и политической (т.е. большинством субъектов политической системы) поддержкой. Долгосрочная прогностическая составляющая экономической и социальной политики должна выступать предпосылкой разработки предложений по усовершенствованию государственной службы. В другом случае государственная служба будет несостоятельной обеспечивать профессиональную подготовку и подбор специалистов, способных поддержать и ввести новые программы социально-экономического реформирования.

1 этап административной реформы начался с оптимизации структуры исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента Украины от 9 декабря 2010 года № 1085/2010 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» система центральных органов исполнительной власти Украины сократилась почти вдвое. Из 20 министерств осталось 16. Некоторые министерства были реорганизованы в одно. 

Как уже говорилось, Законом Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17.03.2011 г. № 3166-VI (а принятие закона было частью реформы, раньше этого закона не существовало) было определено 6 типов центральных органов исполнительной власти: Министерство, Служба, Инспекция, Агентство, независимые регуляторы и органы со специальным статусом.

Ранее Указом Президента от 15 декабря 1999 года №1572/99 «О системе центральных органов исполнительной власти» было предусмотрено существование таких центральных органов исполнительной власти, как министерства, госкомитеты (госслужбы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

В результате из 112 органов центральной исполнительной власти создано 63. Из них 16 министерств, 28 служб, 12 агентств и 7 инспекций.

Создано Министерство экономического развития и торговли, через реорганизацию Минэкономики. На созданное министерство также возложены функции в сфере реализации государственной регуляторной политики, государственной политики по вопросам развития предпринимательства, регулирование ценовой политики (кроме вопросов регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей).

Президент создал Министерство энергетики и угольной промышленности, реорганизовав Минтопэнерго и Минуглепром.

Также основано Министерство аграрной политики и продовольствия и Госинспекция сельского хозяйства из Минагрополитики.

С помощью реорганизации Минтранса созданы Министерство инфраструктуры, Государственная автотранспортная служба, Государственная авиационная служба, Госслужба связи, Госслужба морского и речного транспорта. Также на новое министерство возложены функции по реализации государственной политики в сфере туризма.

Созданы Министерство культуры и Госагентство по вопросам кино. Для этого реорганизовали Минкультуры и туризма. На новое министерство также возложены функции по реализации государственной политики в сферах межнациональных отношений, защиты прав национальных меньшинств Украины и религии.

Президент разделил Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы на ряд ведомств.

Созданы Министерство чрезвычайных ситуаций, Госслужба горного надзора и промышленной безопасности, Госагентство по управлению зоной отчуждения и Госинспекция техногенной безопасности.

Указом объединены Минобразования и науки и Министерство по делам семьи, молодежи и спорта, создано – Министерство образования и науки, молодежи и спорта.

Отдельные функции бывших министерств будет выполнять также Госслужба интеллектуальной собственности и Госслужба молодежи и спорта.

Президент реорганизовал Минохраны окружающей среды в Министерство экологии и природных ресурсов, Государственную экологическую инспекцию и Госслужбу геологии и недр.

Создано также Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Для этого объединены Минрегионстрой и Министерство по вопросам ЖКХ.

Указом реорганизовано Минтруда и социальной политики в Министерство социальной политики и Госинспекцию по труду.

С 36 до 17 уменьшилось количество членов Кабинета Министров. Количество работников КМУ (1174 человека) сократилось более чем на половину.

Что касается оценки административной реформы, то специалисты выделяют в ней позитивные и негативные стороны, даже угрозы.

Позитивными сторонами признаются следующие:

• само признание наличия серьезных проблем в системе государственного управления и неэффективности бюрократической машины;

• сокращение количества министров,

• сочетание постов вице-премьер-министров с министерскими должностями, сокращение количества заместителей у министров, введение должности руководителя аппарата при министерстве. Это поможет министерству работать стабильно и согласованно, а смены министров не будут приводить к смене всего аппарата министерства. В конечном итоге это сделает деятельность правительства эффективнее

• попытка определить четкие миссии центральных органов исполнительной власти (например, если орган осуществляет инспекционную и контрольно-надзорную деятельность, значит, это – инспекция. Если он управляет объектами государственной собственности, то это – агентство);

• попытка размежевать функции органов исполнительной власти – политические, административные и функции контроля.

Критика:

• Основным недостатком первого шага реформы является непредставление обществу четкой концепции реформ. До начала реформы стоило утвердить определенный официальный документ, концепцию, программу, чтобы и общество, и политики, и госслужащие понимали, что происходит. К сожалению, эта технология нарушена, и реформа остается непонятной, вызывает подозрения и у общества, и у политиков. Т.е. нарушена технология проведения реформы.

• Основная угроза – гиперцентрализация исполнительной власти, когда все решения принимаются Президентом или администрацией президента

Это проявляется в том, что все органы исполнительной власти через учредительные полномочия (то есть полномочия, связанные с созданием, реорганизацией, ликвидацией органов, определением сфер их ответственности и тому подобного) и кадровые полномочия (относительно назначения и увольнения руководителей и их заместителей) отныне становятся зависимыми лишь от главы государства. Уже сегодня видно, что правительство утратило любые признаки органа, формирующего государственную политику, превратившись в филиал администрации президента по выполнению непопулярной работы. При этом правительство и его члены лишены любых эффективных правовых инструментов влияния на другие органы исполнительной власти. Министры даже относительно своих заместителей имеют только право на „предложение“ премьер-министру, а при увольнении этих заместителей президент вообще руководствуется исключительно собственным усмотрением. Более того, поправками к Закону „О Кабинете Министров Украины“ даже премьер-министра лишают права инициировать изменения в составе Кабмина.

• Любая реформа предполагает качественные изменения, а не просто сокращение количества органов.

И об этом говорит сам премьер-министр Николай Азаров. Смысл административной реформы заключается в повышении качества управления страной, в повышении эффективности управления", - заявил Николай Азаров. - То есть, создание такой системы, когда меньше ошибок будет, когда система управления будет стройная, когда из этой системы управления устранят дублирующие органы. Потому что дублирующие органы – это хуже, чем вообще не иметь ни какого органа, это значит, ответственность расплывается, теряется, некому принять решение. Вот поэтому главная идея создать простую эффективную систему управления и сократить издержки на финансирование этой структуры", - пояснил Премьер.

К тому же борьба с коррупцией, сокращение бюджетных расходов, о которых представители власти говорят как о целых реформах, политологи относят к задачам, которые должны быть решены во время реформы. Это не может быть основной целью всей системы реформирования. Цель – повышение эффективности работы государственной власти. (пример Грузии).

• разграничивая службы, агентства, инспекции, не удалось преодолеть конфликт интересов в службах. Сохранился заложенный конституционный конфликт интересов, когда один орган и оказывает услуги, и осуществляет контрольно-надзорную деятельность. Это нивелирует смысл такого реформирования.

• не стоит также ожидать от админреформы экономии средств.

Сокращение численности государственных служащих неправильный и популистский подход, считает заместитель главы Центра политико-правовых реформ Виктор Тимощук. Реорганизация структуры происходит с целью обеспечения сокращения госслужащих на 30%. Для людей это звучит заманчиво: «сократить дармоедов, бюрократов». Но это – совершенно неправильный подход. Нельзя так делать, не сокращая функции, которые осуществляет государство», - объяснил законодатель.

Кроме того, по словам Тимощука, это сокращение будет осуществляться без понятных критериев. «Нет процедуры, а потому есть высокий риск того, что это будет делаться по собственному усмотрению руководства органов, и будут увольнять «неугодных», а не худших работников», - отметил эксперт.

Также Виктор Тимощук считает, что не стоит ожидать от реформы экономии средств.