Тема 12. Государственная служба

1. Понятие государственной службы, ее функции, принципы, виды и организация.

2. Правовой статус государственных служащих и классификация их должностей.

3. Прохождение государственной службы и управление ею.

1. Понятие государственной службы, ее функции, принципы, виды и организация

Деятельность государства, функционирование его управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства. Значение ее определяется тем, что именно государственная служба посредством деятельности занятых в ней лиц призвана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства, осуществлять реформы. Поэтому всякий раз, когда происходят реформы в обществе, они начинаются с реформ в сфере государственной службы. Вот и сегодня проведение реформ в нашей стране вызвало необходимость принятия нового Закона Украины «О государственной службе» (от 17.11.2011), который вступит в силу с 1 января 2013 г. (в результате чего закон, который действует в настоящее время, от 16.12.1993 г. утратит силу).

Что же понимать под «государственной службой»?

Впервые нормативно понятие «государственная служба» было определено и закреплено в Законе Украины «О государственной службе» от 16.12.1993 г., который действует в настоящее время (до 1.01.2013 г.). Согласно его 1 статье, государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства, и получают заработную плату за счет государственных средств.

Определение понятия «государственная служба» обусловливает необходимость постановки вопроса о ее пределах. Другими словами, на каких лиц распространяется данное понятие? На протяжении ряда лет считалось, что государственная служба охватывает все категории работников, которые заняты не только в государственном аппарате, но и в учреждениях, организациях - как объектах управленческого влияния. Позднее была сделана попытка ограничить содержание государственной службы путем определения ее как специфического организационно-правового средства формирования и организации труда личного состава всего государственного аппарата.

Это обусловило применение термина "государственная служба" в широком и узком понимании. Так, государственная служба в широком понимании сводится к выполнению служащими своих обязанностей во всех государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, в других организациях. В узком понимании - это выполнение служащими своих обязанностей собственно в государственных органах.

Закон о «Государственной службе» исходит из узкого понимания данного понятия.

Говоря о пределах государственной службы нужно также указать на наличие в государственном органе должностей, которые отличаются политическим характером, соответствующим порядком замещения и которым предоставлен особый правовой статус - это "верхний" предел государственной службы. Вместе с тем много видов деятельности в государственных органах принадлежит к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим. Такие виды деятельности регулируются трудовым законодательством и это "нижний" предел государственной службы. Сама государственная служба находится между этими пределами и охватывает профессиональную деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства.

Учитывая эти пределы государственной службы, новый закон «О государственной службе» от 17.11.2011 г. дает следующее ей определение: «Государственная служба – это профессиональная деятельность государственных служащих по подготовке предложений относительно формирования государственной политики, обеспечению ее реализации и предоставлению административных услуг».

Таким образом, в новом законе более четко дано определение государственной службы, главная задача которой заключается в том, чтобы претворять в жизнь государственную политику.

Ее реализация на практике может столкнуться с определенными сложностями, поскольку государственные служащие являются «слугами» государства по содержанию самого определения, но в то же время по принципам государственной службы являются «слугами» народа и, работая в органах государственной власти или аппарате органов местного самоуправления, могут иметь свои собственные взгляды на проводимую политику. При этом, по закону, государственные служащие, находясь на службе, должны реализовывать только государственные решения, а свои политические убеждения выносить за пределы исполнения должностных обязанностей и полномочий.

Кроме того, новым Законом дается определение понятия «государственный служащий» и дается исчерпывающий перечень лиц, на которых не распространяется законодательство о государственной службе, т.е. кто не является государственным служащим.

Государственный служащий - гражданин Украины, который занимает должность государственной службы в государственном органе, органе власти АРК или их аппарате, получает заработную плату за счет средств государственного бюджета, кроме случаев, определенных законом, и осуществляет установленные для этой должности полномочия, непосредственно связанные с реализацией задач и выполнением функций государственного органа или органа власти АРК относительно:

• подготовки предложений относительно формирования государственной политики в соответствующей сфере;

• разработки, экспертизы и/или редактирование проектов нормативно-правовых актов;

• предоставления административных услуг;

• осуществления государственного надзора (контроля);

• управление государственным имуществом или имуществом, которое принадлежит Автономной Республике Крым, государственными корпоративными правами;

• управление персоналом государственных органов, органов власти Автономной Республики Крым или их аппарата;

• реализации других полномочий соответствующего органа.

В перечень законодательно определенных лиц, на которых не распространяется статус государственного служащего, относятся:

• политические должности (Президент Украины, члены Кабинета Министров Украины, первые заместители и заместители министров; народные депутаты Украины; Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, депутаты Верховной Рады АРК).

• судьи;

• работники прокуратуры;

• работники государственных органов, органов власти АРК и их аппарата, которые выполняют функции по обслуживанию (т.е. которые непосредственно не связаны с реализацией задач и выполнением функций этих органов);

• работники государственных предприятий, учреждений и организаций, а также других субъектов хозяйствования государственной формы собственности;

• военнослужащие Вооруженных Сил Украины и других военных формирований.

Что касается определения понятия «государственная служба» в научной литературе, то следует отметить, что она рассматривается как многоаспектное явление. Различает такие подходы для полного постижения этого сложного, многофункционального явления:

• в процессуальном аспекте государственная служба рассматривается:

во-первых, как профессиональная деятельность работников органов государственной власти по выполнению возложенных на них должностных функций.

Профессиональная деятельность – это деятельность, которая является для государственного служащего профессией, т.е. основным видом трудовой деятельности.

Такая деятельность проявляется двояко - как реализация функций государства и потребностей граждан в государстве;

во-вторых, как процесс функционирования государственных органов в пределах их компетенции;

в-третьих, как осуществление целей, функций и законов государства, т.е. это объективное общественное явление, которое нельзя рассматривать лишь как деятельность государственных служащих и органов управления.

• в структурном аспекте государственная служба - это система органов государства, каждый из которых согласно предмету его компетенции может быть назван службой. Это, например, таможенная служба, служба безопасности, служба экспортного контроля, служба занятости населения, дипломатическая служба и т.п.;

• в организационном аспекте государственная служба представляет собой систему государственных должностей и должностей по контракту, которые различаются по статусу, полномочиям, подчиненности, квалификационным требованиям и т.п., причем государственные должности объединяются в систему не только по иерархическим схемам, но и схемам должностного продвижения;

• в институциональном аспекте государственная служба - это правовая, а также этическая нормативная система, которая обеспечивает реализацию целей, функций, законов государства. Благодаря этической стороне института государственной службы она не может быть сведена лишь в государственно-правовой институт, а приобретает общекультурный, в том числе, исторический, традиционный, социальный статус;

• социальный аспект государственной службы является интегрирующим фактором относительно всех предыдущих. Государственный аппарат выступает как единое целое, как институт гражданского общества, как существенный фактор консолидации общества. В этом заключается сущность государственной службы как социального института.

Итак, государственная служба рассматривается одновременно как институт, как деятельность, как система правил работы по выполнению функций государства и как персонал, который способен эффективно выполнять эти функции. Исходя из таких основ, можно сказать, что государственная служба является средством реализации функций социального государства, объединяя личные, групповые и государственные интересы, будучи основным каналом повседневных связей государства и народа.

Отсюда, можно дать такое обобщающее определение государственной службы:

Государственная служба – это государственный правовой и социальный институт, который осуществляет в рамках своей компетенции реализацию целей и функций органов власти и управления путем профессионального выполнения служащими своих должностных обязанностей и полномочий, которые обеспечивают взаимодействие государства и граждан в реализации их интересов, прав и обязанностей.

Раскрыть понятие и содержание государственной службы невозможно без определения ее цели и функций.

Цель государственной службы - упорядочение и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также объединение ответственности за выполнение полномочий по должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

Функции государственной службы - это основные направления ее деятельности. Их можно условно разделить на два уровня.

Функции первого уровня отражают роль государственной службы в обществе:

- обеспечение эффективного функционирования органов власти;

- реализация интересов, прав и свобод граждан;

- обеспечение реализации государственной политики в управлении общественными процессами;

- создание условий для привлечения на государственную службу наиболее профессиональных и преданных делу кадров.

Функции второго уровня выполняются непосредственно системой государственной службы:

- выработка квалификационных требований к должностям персонала государственной службы;

- максимально объективный и гласный отбор, прием и продвижение кадров на основе их деловых и профессиональных качеств;

- статистический учет кадров по категориям и рангам;

- оценка рациональности и эффективности затрат на аппарат;

- составление кадрового резерва и построение карьеры государственных служащих;

- соответствующее материально-техническое и технологическое обеспечение выполнения государственными служащими их функций;

- организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации персонала государственной службы;

- осуществление эффективного управления государственной службой;

- разработка форм публичной ответственности аппарата.

Учитывая высказанные соображения относительно цели, функций и назначения государственной службы, можно определить ее основные задачи.

Важными среди них являются:

• создание надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод;

• качественное предоставление населению разнообразных управленческих услуг;

• достижение целостности государственного механизма и устойчивости основ государственного управления;

Ее выполнение возможно лишь при условии выполнения государственным аппаратом как требований действующего законодательства, так и постановлений органов государственного управления. В этом заключается основная обязанность государственной службы, которая дает возможность осуществлять управление государственным механизмом.

• обеспечение эффективного функционирования органов власти;

Ее выполнение возможно лишь на основе постоянного совершенствования функционирования аппарата, внедрения новых достижений административно-управленческой науки, современных методов государственного управления.

• дальнейшая демократизацию деятельности аппарата, преодоление бюрократизма, коррупции, протекционизма, создание благоприятных социальных и правовых условий для эффективной деятельности государственных служащих.

Таким образом, главная задача государственной службы заключается в эффективном обеспечении комплексной взаимосвязанной деятельности служащих, направленной на выработку и реализацию государственной политики и управленческих решений, осуществление регулятивных и обслуживающих функций в интересах всего общества или его отдельных составляющих.

Государственная служба осуществляется на основе законодательное признанных принципов, которые определяют основные черты, сущность, содержание и значения государственной службы.

Принципы государственной службы являются обязательными для всех органов и служащих, которые входят в этот институт, распространяются на все виды государственной службы и являются общими в ее рамках, охватывают все правовые, организационные, функциональные и другие стороны, составляющие содержание государственной службы.

Принципы государственной службы, будучи субъективным понятием, сформированным человеком (законодателем), формируются на основе принятой модели государственной службы и основных положений правовой системы государства. Вместе с тем они сами являются влиятельными факторами, которые предопределяют модель государственной службы, основы которой формируются законодательством.

Принципы государственной службы определяются Конституцией Украины, Законом Украины «О государственной службе», другими законодательными и нормативными актами. Они реализуются в процессе практической профессиональной деятельности государственных служащих. Согласно ст. 3 Закона «О государственной службе» (от 1993 года) государственная служба базируется на таких основных принципах:

- служение народу Украины;

- демократизма и законности;

- гуманизма и социальной справедливости;

- приоритета прав человека и гражданина;

- профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу;

- персональной ответственности за выполнение служебных обязанностей и дисциплины;

- соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;

- соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.

Согласно Закону «О государственной службе» от 2012 г. государственная служба базируется на таких основных принципах:

• верховенство права;

• патриотизм и служение Украинскому народу;

• законность;

• равный доступ к государственной службе;

• профессионализм;

• добропорядочность;

• политическая беспристрастность;

• прозрачность деятельности;

• персональная ответственность государственного служащего.

Виды государственной службы

Государственная служба как любой социально-правовой институт имеет свою структуру, которая состоит из определенных видов и уровней.

Вид государственной службы определяется в зависимости от выполняемых ею государственных функций. С учетом их разнообразия государственную службу можно подразделить по ряду признаков.

С точки зрения ветвей власти различают:

• государственную службу в органах законодательной власти;

• государственную службу в органах исполнительной власти;

• государственную службу в органах судебной власти.

Однако такое деление не охватывает всего многообразия видов государственной службы.

С точки зрения правового статуса служб и соответствующих органов различают:

• гражданскую службу (служба в государственных органах);

• милитаризованную службу (военная служба, служба в органах внутренних дел).

Гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на два вида:

• гражданская общая служба - подразумевает осуществление общих, стандартных функций, характерных для всякого вида государственной службы, которая не отличается отраслевой спецификой (деятельность служащих в министерствах, государственных комитетах, местных государственных администрациях);

• гражданская специальная служба - ее реализация устанавливается особыми правовыми актами, по которым государственные служащие занимают определенные должности в государственных органах конкретной, отраслевой, специальной компетенции, что отражается на практической деятельности персонала (служба в органах прокуратуры, судах, дипломатической службы, таможенного контроля, службы безопасности, внутренних дел

Милитаризованная служба имеет ряд отличительных признаков, которые отличают ее от гражданской службы, а именно:

• профессиональной обязанностью ее служащих является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, прав человека и гражданина, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка;

• поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, как правило, достигшими восемнадцатилетнего возраста, физически развитыми;

• наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих;

• эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения государственной службы, для них устанавливается специальная форма одежды и знаки различия;

• наличие установленных в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д.);

• особый порядок привлечения к юридической ответственности.    

Правовое регулирование государственной службы осуществляется:

• Конституцией Украины,

• Законом Украины «О государственной службе»;

• другими законами Украины, регулирующими особенности организации и прохождение государственной службы в отдельных государственных органах (милитаризованная и специальная гражданская государственная служба): Закон Украины «О прокуратуре», Закон Украины «О милиции», Закон Украины «О статусе судей», Таможенный кодекс Украины, Закон Украины «О всеобщей воинской обязанности и военной службе» и т.д., принятых на их основе подзаконных актов;

• актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам государственной службы, других центральных органов исполнительной власти, изданными в пределах их полномочий в случаях, определенных законом.