2. Принцип разделения власти как основа построения демократической модели государственного управления

Принцип распределения власти является основой государственного управления в демократических государствах. Основная идея здесь состоит в том, что государство существует для людей, а не наоборот. Поэтому правительство (под термином "правительство" понимается высочайшая государственная власть) должно иметь столько власти, сколько необходимо для обеспечения прав и свобод граждан, охраны их собственности, защиты от угроз. Однако, чтобы не допустить чрезмерной концентрации власти в одном органе, что неизбежно ведет к установлению тоталитарного режима, властные полномочия должны быть распределены между разными органами.

Авторами доктрины разделения государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную были английский философ Джон Локк (1632-1704) и французский ученый и просветитель Шарль-Луи Монтескье (1689-1755). Эта доктрина признана в цивилизованных государствах мира как общедемократический принцип и существует уже свыше двухсот лет.

На практике принцип распределения власти был впервые внедрен в 1787 году творцами конституции США, которая действует и сегодня, - Гамильтоном, Джейом, Медисоном в знаменитых "Federalist Paperes".

Юридическая форма закрепления идеи распределения власти здесь имеет вид функционального определения каждого из вышестоящих органов государства (конгресса, президента, верховного суда) как органов, которые осуществляют соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть. Именно такая форма закрепления идей распределения власти стала наиболее распространенной в конституционной практике стран мира.

В отличие от теории распределения власти демократических стран, в тоталитарных обществах этот принцип никогда не признавался даже концептуально. В.И.Ленин указывал, что советская система не признает буржуазного деления власти и исходит из единства законодательной и исполнительной деятельности при верховенстве Советов.

Хотя до недавнего времени у граждан, проживающих на территории СССР, да и в других странах социалистического лагеря, где при власти были коммунистические партии, практические ни у кого возникало сомнение в ненормальности ситуации. Вся полнота власти в государстве принадлежала единому органу, причем, большей частью, он не имел какой-либо конституционной легитимности, поскольку был высочайшим партийным уставным органом. Многие и до сих пор помнят, как в Советском Союзе важнейшими постановлениями, которые регулировали всю жизнь страны, были общие постановления Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Это касалось и Украины, хотя по Конституции УССР 1978 г. высшая государственная власть принадлежала совсем другому органу - Верховной Раде Украинской ССР. Фактически же власть осуществляла КПСС на основании ст. 6 Конституции, которая провозгласила ее ядром политической системы, государственных и общественных организаций. Даже в период перестройки конца 80-х гг. структура высшей власти СССР в этом аспекте оставалась неизменной. Созданный представительный орган - Съезд народных депутатов СССР - был высшим государственным органом (законодательным, распорядительным и контрольным одновременно), который мог рассмотреть и принять решение по любому вопросу.

Все другие государственные органы (Президент, Правительство, суды) формировались им и отвечали перед ним. За всю историю существования Советского Союза в нем никогда не было органа конституционной юрисдикции. Местные советы считались органами государственной власти на местах, т.е. местное самоуправление как таковое отсутствовало. Все это свидетельствовало о невосприятии распределения или сегментации (распыление по горизонтали и вертикали) публичной власти даже в формально-правовом понимании.

Как видим, конституционное закрепление концентрации власти в одном органе, при засилии одной политической партии, ведет к полному завоеванию всей власти в стране властью партийной. А это прямой путь к установлению партийной диктатуры.

Поэтому, хотя у принципа распределения власти есть и немало критиков, и не всегда на практике он демонстрирует эффективность, но как отмечают американские авторы, "Несмотря на то, что эта система стала причиной определенной неэффективности центрального правительства, она была колоссально успешной в достижении цели, поставленной творцами конституции, - избежание тирании".

Развитие демократии в независимой Украине предопределяет необходимость создания системы государственной власти, которая бы осуществляла качественное управление страной под контролем народа и в его интересах. Поэтому при построении модели государственного управления в нашей стране положена именно идея распределения власти.

Хотя принцип распределения государственной власти был провозглашен в Украине еще в 1990 году в Декларации о государственном суверенитете, реальное размежевание всех ветвей власти нашло воплощение лишь в Конституции Украины, принятой в 1996 году. Она не только сформулировала разделение власти как один из принципов конституционного порядка государства (ст. 6), а и закрепила его через перераспределение полномочий между высшими властными учреждениями.

Реализация принципа разделения власти предполагает решение следующих задач:

1. наделение ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) самостоятельными, четко разграниченными полномочиями;

Эта задача исходит из того, что в демократическом обществе власть не должна быть сконцентрирована в одном органе, т.е. должна быть разграничена (распределена). В то же время государственная власть по своей сути едина, а принцип "распределения власти" является лишь теоретической доктриной, на основе которой осуществляется функционирование государственного механизма. Как отмечает Г.Драгоманов, разделение власти - это на самом деле не что иное, как разделение труда между органами государственной власти.

Государственная власть осуществляется через органы власти, государственно-властные полномочия которых распределены таким образом, что они являются самостоятельными в реализации своей компетенции в установленных конституционных границах. Поэтому закономерным является выделение в Конституции не отдельных ветвей власти, а их конкретных субъектов - государственных органов и их систем. Каждой ветви власти соответствуют своя система государственных органов, специфические признаки, принципы организации, нормативно-правовая база.

Таким образом, разделение властей не делит, а создает. Идея состоит в том, что политическая власть имеет разную природу и разные функции. И поэтому, эту власть должны осуществлять разные органы, уполномоченые на то народом, то есть, в равной степени ответственные перед ним.

Можно привести аналогию, пусть достаточно условную, но понятную. Передвижение по суше, воде и воздуху проще и эффективнее осуществлять автомобилем, самолетом и пароходом. Хотя все три вида устройств, используемых для этого, можно назвать «транспортом». Диктатура означает попытку объединения в одно целое множества устройств, необходимых для выполнения разных задач – летания, передвижения по земле и плавания. Легко представить, насколько «эффективен» такой монстр. Разделение властей создает вместо одного малополезного монстра трех несколько более полезных и – что особенно важно – куда более управляемых.

2. создания механизма взаимного контроля между субъектами властных отношений через систему сдержек и противовесов для недопущения узурпации власти или злоупотребление ею;

Систему сдержек и противовесов можно назвать «защитой от дурака». Ее смысл состоит в том, чтобы бюрократы сами контролировали друг друга, чтобы их интересы работали так, чтобы качество работы государственного механизма не сильно зависело от личных качеств составляющих его людей. Кстати, именно «сдержки и противовесы» можно считать направленными на то, чтобы какой-то орган власти не имел больше возможностей влиять на другие. Можно сказать, что разделение властей выделяет функции власти, а сдержки и противовесы устанавливают связи между ними.

Как правило, сдержки и противовесы применяются тогда, когда устанавливается порядок назначений и увольнений важных чиновников, принятия законов и вступления их в силу и т.п. (См. Приложение 1).

Сдержки и противовесы невозможны без понимания того, как работает бюрократия и как работает демократия. От их правильного применения зависит очень много и часто одно неправильное решение в системе сдержек и противовесов может уничтожить весь смысл политической конструкции. К примеру, так было, когда украинский президент имел право увольнять премьер-министра.

Система сдержек и противовесов между ветвями власти является комплексным, многоаспектным и многофункциональным государственно-правовым феноменом. Их влияние на государственную власть осуществляется в разных направлениях:

• установление и поддержание равновесия между ветвями;

• обеспечение их взаимодействия на базе конструктивного сотрудничества;

• осуществление воспитательно-стимулирующего влияния на ветви власти;

• препятствование политико-правовых конфликтов между ними и кризиса, которые угрожают конституционному порядку;

• обеспечение преемственности власти и устойчивости политической системы.

Система сдержек и противовесов является основой саморегулирования государственной власти.

Что же под ними понимать?

Сдержки - это технико-правовые средства, которые позволяют каждой ветви власти влиять на сферу функционального назначения других ветвей.

Противовесы, в свою очередь, призваны обеспечить максимально равную значимость ветвей в разных сферах осуществления государственной власти

3. создание механизма сотрудничества и взаимодействия вышестоящих органов власти на основе принципов их взаимосвязи и специализации;

Другими словами, эта задача означает обеспечение взаимодействия и координации деятельности всех ветвей власти.

Власть должна быть функционально единой. Она не должна выполнять функции других ветвей власти. Подавляющее большинство конфликтов возникает не от того, что власти хотят отнять что-то друг у друга, а от того, что они выполняют один и те же функции.

4. ограничение (лимитирование) государственной власти как таковой для становления институтов гражданского общества;

5. обособление местного самоуправления от системы государственных органов, содействие его становлению и развитию.

Политическую власть реализует не только государственная власть. Существует и местная власть. Вопрос в том, необходимо ли на местном уровне или уровне региона полностью следовать принципу разделения властей не совсем корректен, поскольку это просто вопросы из разных "опер». Разделение властей касается политической власти вообще. Территориальное деление, административное деление и полномочия местного самоуправления – это совершенно другая проблема. Можно лишь сказать, что практика почти всегда приводит к тому, что на уровне территорий часть исполнительных функций имеют местные органы. Точно так же почти всегда существуют некие законодательные собрания местного уровня. Наконец, существуют и федерации, в которых на уровне субъекта федерации есть собственные законодательные, исполнительные и судебные органы. Иначе говоря, в демократической стране вы всегда найдете три основные функции власти, которыми вы будете пользоваться чаще всего. При этом, они могут быть как государственными, так и местными. К примеру, житель типичной европейской не-федерации будет «потреблять» преимущественно местную исполнительную власть (т.е., основные «регулятивные» функции лежат на местной власти), примерно в равных пропорциях местную и национальную законодательную (точнее – нормативную) власть и национальную судебную власть.

Таким образом, власть в демократическом государстве в виде ее трех ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) является политической формой выражения власти народа. Будучи «разделенной», власть в государстве должна оставаться целостной, единой, так как речь идет о разделении не власти, а функций осуществления этой власти. И не только о разделении, но и о взаимодействии данных функций.

Юридическое проявление единства и гармоничности власти состоит в том, что:

1) органы государственной власти в совокупности имеют компетенцию, необходимую для осуществления функций и выполнения задач государства;

2) разные органы государства не могут приписывать одним и тем же субъектам при тех же обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

Для дальнейшего рассмотрения принципа деления власти обратимся к более конкретному определению сущности законодательной, исполнительной и судебной власти.