3. Основы построения организационной структуры государственного управления

Построение организационной структуры государственного управления, размещение и взаимодействие его элементов, вертикальные и горизонтальные связи, форма связей формируются под влиянием как внешних, так и внутренних объективных и субъективных условий и факторов, а именно:

• конституционно определенной формы государства (унитарное или федеративное);

• конституционно определенных функций государства, а также целей и функций государственного управления;

Разумеется, что в организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточено столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства — политической, социальной, экономической и международной.

• демократизма и стиля государственного управления;

Позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством (его аппаратом) свои проблемы и запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий.

• государственной политики;

В серьезном организационном обеспечении нуждается каждое из основных направлений государственной политики. И, конечно, на определенные организационные возможности должны опираться цели и функции государственного управления. В противном случае многое из того, что не просто провозглашено, а закреплено в политических документах и законах, остается благим пожеланием, лозунгом на потребу дня.

• состояния и размещение объектов управления;

Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного управления различают "блоки" органов управления:

а) экономическими процессами;

б) социально-культурными процессами;

в) административно-политическими процессами.

В этом аспекте все зависит от структуры управленческих потребностей управляемых объектов.

• компетентности управленческих кадров;

Слабая подготовка и малая компетентность управленческих кадров обычно ведут из-за необходимости компенсации данных явлений к разбуханию и усложнению организационной структуры государственного   управления.

• информационного обеспечения государственного управления.

Информационное обеспечение государственного управления связано, с одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, а с другой — с концентрацией и направлением управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то государственное управление функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами.

В организационных структурах, в том числе государственного управления, используют такие организационные основы, которые формируют соответствующие типы структур: линейная; функциональная; линейно-функциональная/штабная; программно-целевая; матричная.

Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов государственной власти, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду.

Здесь обычно наиболее соблюдается единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства, когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому.

Таким образом, линейная организационная структура состоит из взаимоподчиненных органов в виде иерархии, в которой каждый управленец подчиняется только одному вышестоящему и все связи с высшими уровнями управления происходят через него.

Для линейной организационной структуры управления характерны такие преимущества:

• единство и четкость распоряжений;

• согласованность действий исполнителей;

• простота управления;

• четко выраженная ответственность;

• оперативность в принятии решений;

• личная ответственность руководителя за окончательный результат деятельности своего подразделения.

Недостатками линейной организационной структуры также являются:

• высокие требования к руководителю, который должен быть всесторонне подготовленным, чтобы обеспечить эффективное руководство всеми функциями управления;

• перегруженность информацией;

• осложненные связи между подразделениями;

• концентрация власти в управленческой верхушке;

• слабо выраженные обратные связи.

Таким образом, преимуществами линейной структуры является: простота, четкость и понятность взаимоотношений звеньев и работников управления. Недостатки: может использоваться только в относительно простых организациях с постоянными условиями, задачами и функциями менеджмента.

Функциональная основа предусматривает формирование органов государственной власти, приспособленных специально к выполнению конкретных функций управления.

Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного выполнения отдельных функций управления.

Преимуществами этой основы построения организационной структуры являются:

• высокая компетентность специалистов, которые отвечают за осуществление конкретных функций;

• освобождение линейных управленцев от решения некоторых специальных вопросов;

• стандартизация, формализация и программирование явлений и процессов;

• исключение дублирования и параллелизма в выполнении управленческих функций; уменьшение потребности в специалистах широкого профиля.

К недостаткам функциональной структуры можно отнести:

• чрезмерную заинтересованность в реализации целей и задач «своих» подразделений;

• трудности отладки межфункциональной координации;

• проявления тенденций чрезмерной централизации;

• длительная процедура принятия решений.

Таким образом, преимущества: руководители специализируются на отдельных управленческих функциях, которые выполняются специалистами. Недостатки: процесс управления дробится на множество отдельных слабо связанных подфункций, возникновение нескоординированных действий и дублирование.

Линейно-функциональная основа обеспечивает объединение преимуществ линейной и функциональной основ и оказывает содействие созданию структуры, в которой одни органы принимают решение и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.

Основными преимуществами линейно-функциональной структуры являются:

• более глубокая подготовка решений, что связано со специализацией работников;

• освобождение главного линейного управленца от глубокого анализа проблем;

• возможность привлечения консультантов и экспертов.

Однако этот тип структуры не лишен и определенных недостатков, среди которых:

• отсутствие тесных взаимосвязей и взаимодействия на горизонтальном уровне;

• недостаточно четкая ответственность, поскольку тот, кто готовит решение, в его реализации, как правило, участия не берет;

• чрезмерно развитая система взаимодействия по вертикали, что порождает тенденцию к чрезмерной централизации.

Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах (в условиях демократии и рынка) заставляет искать новые организационные основания для структур управления. В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание.

Программно-целевая основа закладывает в организационную структуру ориентацию на цель (либо сумму целей) или комплексную программу и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи.

Это предоставляет организационной структуре такие преимущества:

• обеспечивает комплексный системный подход к решению определенной проблемы;

• оказывает содействие интеграции интеллектуальных, материальных, финансовых, природных ресурсов для решения актуальных общественных проблем;

• возможность привлечения компетентных специалистов, которые отвечают за реализацию отдельных задач и мероприятий программы.

Можно полагать, что за программно-целевыми структурами управления, прежде всего государственного, большое будущее.

Недостатками программно-целевой основы являются:

• трудности согласования целей и мероприятий, которые реализуются в рамках отдельных программ;

• заинтересованность в реализации только тех целей, которые определенные в программе;

• отсутствие надлежащей взаимосвязи между разработчиками и исполнителями программы.

Матричная структура объединяет линейную и программно-целевую структуры.

Основными преимуществами матричной структуры являются:

• возможность быстро реагировать и адаптироваться к изменяющимся условиям;

• повышение творческой активности управленческого персонала за счет формирования программных подразделений, которые активно взаимодействуют с функциональными структурами;

• рациональное использование кадров за счет специализации разных видов деятельности;

• повышение мотивации за счет децентрализации управления и усиление демократических принципов руководства;

• усиление контроля за решением отдельных задач программы;

• сокращение нагрузки на руководителей высшего уровня за счет делегирования определенной части полномочий;

• повышение личной ответственности за выполнение программы в целом и ее составных частей.

Вместе с тем матричная структура характеризуется наличием таких недостатков:

• сложная система субподчиненности, в результате чего возникают проблемы, связанные с установлением задач и распределением времени на их выполнение;

• наличие чрезмерной состязательности между руководителями программ;

• трудности в обретении навыков, необходимых для работы по новой программе.

Таким образом, в распоряжении проектировщиков организационной структуры государственного управления или отдельных ее подсистем имеется немало организационных оснований (типовых модулей), которые при необходимой "привязке" их к объективным и субъективным условиям и факторам способны поддерживать эту структуру в гармоничном и действенном состоянии. Все зависит от желания и умения ими воспользоваться.