2. Поняття, структура і основні принципи адміністративного процесу.

Поняття "процес" у правовій науці, зазвичай, пов'язують з реалі­зацією норм матеріального права.

Процес є формою життя закону; матеріальне право має притаманні йому процесуальні форми.

Оскільки реалізація приписів правових норм здійснюється, пе­реважно, діями певних осіб, остільки процес розуміють як певного роду діяльність, спрямовану на досягнення тих юридичних резуль­татів, які передбачались диспозицією цієї норми матеріального пра­ва. Це є процесуальна діяльність.

Адміністративно-процесуальна діяльність здійснюється в рамках виконавчої та розпорядчої діяльності, є одним з її прак­тичних проявів. Відповідно, адміністративний процес, зазвичай, пов'язують з діяльністю органів виконавчої влади (посадових осіб). Звідси очевидним є те, що адміністративний процес ґрунтується на тих самих підвалинах, на яких будується і практично здійснюється власне виконавча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади.

Адміністративний процес, у широкому розумінні цього слова, слід розуміти як процес виконавчої та розпорядчої діяльності орга­нів виконавчої влади.

Адміністративний процес - врегульована адміністративно-процесуаль­ними нормами діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених суб'єктів, спрямована на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права в ході здійснення проваджень щодо розгляду і вирішення індивідуально конкретних справ.

Поняття "адміністративний процес" поєднує два поняття "адміністративно-юрисдикційний процес" та "адміністративно-проце­дурний процес".

Під адміністративно-юрисдикційним процесом слід розуміти діяльність уповноважених органів виконавчої влади (посадових осіб) з вирішення спірних питань застосування норм матеріального адміністративного права, з оцінки правомірності поведінки тих чи інших осіб а також щодо з необхідності, в обумовлених законом ви­падках, застосування заходів адміністративного примусу.

Адміністративний процес - це форма застосування норм ма­теріального адміністративного права при реалізації органами ви­конавчої влади (посадовими особами) їх компетенції. Проте, межі адміністративно-процесуальної діяльності в такому розумінні знач­но ширші, тому що у цьому порядку проходить реалізація приписів не тільки адміністративно-правових норм, а й правових норм інших галузей права (фінансового, житлового, кооперативного та ін.).

В окремих, передбачених законодавством випадках, діяльність адмі­ністративно-процесуального характеру, може здійснюватись як уповно­важеними органами виконавчої влади, так і судовими органами, іншими суб'єктами, наділеними юридично-владними повноваженнями.

Управлінська діяльність здійснюється у певній послідовнос­ті. Ця послідовність вчинення управлінських дій і складає процес управління. Порядок вчинення управлінських дій регламентується правовими нормами.

Управлінські процесуальні дії регулюються адміністративно-процесуальними нормами. Відповідно, адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами ді­яльність по вирішенню індивідуальних конкретних справ у сфері державного управління уповноваженими на те суб'єктами адміні­стративно-процесуальних відносин.

Адміністративний процес скерований на забезпечення правильної реалізації матеріальних адміністративно-правових та інших норм права.

В юридичній науці є багато різних думок щодо адміністративного процесу. Одні вчені (Саліщева Н. Г, Іванов О. В., Пискотін М. І, Самойленко А. В. та ін.) трактують його у вузькому, "юрисдикційному" розу­мінні, інші (Манохін В. М., Ямпольська Ц А, Бахрах Д. Н.) дають ши­роке тлумачення цьому поняттю. На нашу думку, більш вірною є друга концепція, тобто та, що передбачає в складі адміністративного процесу не тільки юрисдикційну діяльність по вирішенню різних спорів і засто­суванню примусових заходів, але й реалізацію регулятивних норм.

Розглянемо, якими спільними властивостями наділений процес як юридична категорія.

1) Процес - це певне відображення державно-владної діяльнос­ті. Інакше кажучи, процес - це специфічний спосіб здійснення державної влади. Нерозривний зв'язок з державою - одна з най­важливіших властивостей процесу. Звичайно, процес передбачає участь у його здійсненні і громадських організацій, проте основу його становить саме діяльність компетентних державних органів.

Має місце тісний зв'язок усіх трьох видів процесу (цивільного, адміністративного та кримінального) з такими формами діяльності держави, як судочинство і державне управління. Зв'язок цей про­являється в тому, що судочинство як форма діяльності держави реа­лізується через кримінальний і цивільний процеси, державне управ­ління - через адміністративний процес.

2) Процес - це динамічне поняття, що означає діяльність відповід­них державних органів. Кожен вид процесу - цивільний, кримі­нальний чи адміністративний - є діяльністю певних державно-владних органів, завдяки якій вирішуються задачі судочинства і державного управління. Оскільки завдання вказаних вище норм різні, то й способи їх здійснення через той чи інший вид процесу відрізняються певною специфікою.

3) Основна властивість процесу полягає в тому, що це не будь-яка діяльність, а виключно юридична діяльність. Відповідно, є під­стави розглядати конкретний вид процесу як зовнішнє правове відображення певної форми діяльності держави. Правова при­рода процесу проявляється, передусім, у його соціальному при­значенні, у тому, щоб забезпечити реалізацію матеріальних норм різних галузей права. Кожен вид процесу - це певний порядок здійснюваних послідовно дій, що мають на меті практичне вті­лення в життя норм матеріального права.

4) Процес є юридично-результативною діяльністю, тільки завдяки якій і може бути досягнутий необхідний в ході вирішення інди­відуально-конкретних справ юридичний результат.

Таким чином, адміністративний процес - це порядок вирішен­ня індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління виконавчо-розпорядчими органами (а в передбачених законом ви­падках й іншими суб'єктами); це діяльність, в ході здійснення якої виникають суспільні відносини, що регулюються нормами адміні­стративно-процесуального права.

Зустрічається й інше визначення: адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовна діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках - й інших органів та їх посадових осіб, громадських організацій і їх представників по реалізації норм адміністративного права і вирішенні індивідуально-конкретних справ, що виникають з відносин управлінського (службового) під­порядкування.

Характерні риси адміністративного процесу такі:

а) адміністративний процес пов'язаний із державним управлін­ням. Проте до змісту адміністративного процесу належить не вся управлінська діяльність виконавчо-розпорядчих органів державної влади, а лише її суто юридичні види, що реалізуються у правових формах;

б) адміністративний процес пов'язаний із матеріальним адміні­стративним правом. Цей зв'язок проявляється в тому, що в ході реалізації завдань адміністративного процесу вирішуються ін­дивідуальні конкретні справи, які виникають у сфері державно­го управління. Вирішити індивідуально-конкретну справу - це застосувати відповідні норми матеріального права до певного випадку, можливість виникнення якого передбачена цією нор­мою.

Таким чином, адміністративний процес одночасно є відображен­ням управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів дер­жавної влади і формою реалізації норм матеріального адміністра­тивного права.

в) застосування норм матеріального адміністративного права здійснюється в порядку, врегульованому нормами адміні­стративно-процесуального права. Відповідно до цих норм, органи виконавчої влади вирішують підвідомчі їм справи.

Наприклад, адміністративно-процесуальні норми регулю­ють порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, по­рядок вирішення організаційних справ в апараті управління, порядок застосування заходів адміністративного примусу і т.п.

г) адміністративний процес - це не тільки визначена процедура за­стосування відповідних норм матеріального права у сфері дер­жавного управління, але і діяльність, в ході якої виникають від­носини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Під впливом таких норм зазначені відносини набувають властивих ознак адміністративно-процесуальних відносин. Таким чином, адміністративний процес, подібно до цивільного і кримінального процесів, складається з двох елементів, які однаковою мірою регулюються нормами адміністративно-процесуального пра­ва - діяльності органів виконавчої влади по вирішенню підвідомчих справ і відносин, що виникають між учасниками цієї діяльності.

Для більш повної характеристики адміністративного процесу, його слід порівняти з двома іншими видами процесу - цивільним і кримінальним.

Спільне між трьома видами процесу полягає у їх єдиній соціальній суті, а також юридичні природі. Остання обставина означає, що кожен вид процесу є врегульованим відповідними процесуальними нормами порядком реалізації матеріальних норм різних галузей права.

Відмінності між адміністративним процесом з одного боку і ци­вільним і кримінальним - з другого, полягають у такому:

- адміністративний процес має специфічний зміст, тому що він є юридичною частиною управлінської діяльності, а відповідно, пев­ною мірою - організуючою діяльністю; адміністративний процес відрізняється своїми завданням, серед яких правоохоронні функ­ції не є основними, тоді як саме ці функції складають основне за­вдання цивільного і кримінального процесів;

- на відміну від процесів цивільного і кримінального, які реалі­зують винятково правозастосовні функції, адміністративний процес значною мірою пов'язаний із правотворчою діяльністю компетентних органів держави;

специфічна і структура адміністративного процесу, для яко­го характерне паралельне розміщення складових його прова­джень, що не завжди вимагає другої інстанції, існування якої обов'язкове для інших видів процесу;

- адміністративний процес здійснюється виконавчо-розпорядчими органами державної влади, тоді як цивільний і кримінальний про­цеси здійснюються тільки виключно судовими органами. Можна навести й інші відмінності, наприклад, щодо способів і при­йомів, які використовуються при розгляді підвідомчих справ та ін.

Розглянемо основні принципи адміністративного процесу. Як органічна частина управлінської діяльності адміністративний про­цес базується на загальних принципах державного управління. Щодо адміністративного процесу - ці загальні принципи конкрети­зуються, набувають специфічних відтінків.

Принципи адміністративного процесу:

1) принцип законності полягає не тільки в суворому і належному виконанні законів і підзаконних актів, а і в належному застосу­ванні цих актів. Остання обставина має першочергове значення для адміністративного процесу, в якому якраз і відбувається за­стосування норм матеріального права;

2) принцип зацікавленості громадян у здійсненні і результатах ад­міністративного процесу - це конкретизація більш загального принципу широкої участі громадян у державному управлінні. Принцип зацікавленості громадян створює сприятливі умови для використання різних форм допомоги органам державно­го управління з боку громадськості. Згідно з цим принципом, кожна зацікавлена особа має право залучитись до процесу, якщо цього вимагає захист інтересів особи або суспільства;

3) принцип швидкоплинності процесу. У цьому принципі відо­бражається оперативність державної управлінської діяльнос­ті. З другого боку, цей принцип є певною юридичною гаранті­єю реалізації суб'єктивних прав і законних інтересів учасників процесу. Тому чинне законодавство встановлює чіткі строки, протягом яких має бути виконане провадження по тій чи іншій адміністративній справі. Наприклад, строки розгляду скарг гро­мадян, строки розгляду справ про дисциплінарні проступки або про адміністративні правопорушення тощо;

ст. 277 КУпАП, встановлює строки розгляду справ про адміні­стративні правопорушення: 15 діб - загальний;

1 доба - незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

З доби - торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення проведення мітингів;

5 діб - порушення режиму радіаційної безпеки; дрібне розкра­дання;

7 діб - порушення, пов'язані з використанням газу.

4) принцип охорони інтересів держави і особи в адміністра­тивному процесі націлений, передусім, проти різних проявів формалізму при вирішенні адміністративних справ;

5) принцип гласності процесу передбачає ознайомлення громадян з рішеннями, що приймаються компетентними органами держави з тих чи інших питань; надає можливість сторонам адміністратив­ного процесу безперешкодно знайомитися з усіма матеріалами по справі, документами і т.п., що є однією із суттєвих умов правиль­ного розгляду і вирішення адміністративних справ;

6) принцип об'єктивної істини передбачає таке провадження в справі, яке дозволяє встановити об'єктивну істину; відповідаль­ність між встановленими і реальними фактичними обставинами справи. Закон зобов'язує орган, що розглядає адміністративну справу, використати всі наявні можливості для виявлення і за­лучення доказів, що мають значення для справи, врахувати і правильно їх оцінити, повністю виключити односторонній, упе­реджений підхід щодо оцінки доказів і, відповідно, до прийняття рішення;

7) принцип рівності сторін перед законом полягає в тому, що на кожного громадянина, посадову особу, дія норм закону поширю­ється однаковою мірою. Зміст цього принципу знаходить своє відображення в закріпленні певного правового статусу сторін, ви­значенні їх адміністративно-процесуальних прав і обов'язків. Не слід змішувати принцип рівності сторін перед законом і юридич­ну нерівність сторін у адміністративно-правовому регулюванні;

8) національна мова адміністративного процесу. Цей принцип на­дає також можливість учасникам адміністративного процесу, які не володіють національною мовою, користуватися рідною мовою, безперешкодно користуватися послугами перекладача;

9) принцип самостійності і незалежності прийняття рішення при роз­гляді адміністративних справ. Самостійність у прийнятті рішень з тих справ, що входять до кола його повноважень - обов'язок органу або посадової особи. Звідси виходить, що, по-перше, вищий орган без осо­бливої на те потреби не повинен втручатись у діяльність нижчих ор­ганів чи посадових осіб щодо розгляду адміністративних справ, а по-друге, органи чи посадові особи не можуть перекладати свої обов'язки по вирішенню підвідомчих справ на вищі інстанції;

10) наявність двох рівнів адміністративного процесу передбачає мож­ливість оскарження будь-яких процесуальних дій органу чи по­садової особи, що розглядає адміністративну справу. Скарга може подаватись або вищому органу, або в суд. Постанова суду по адмі­ністративній справі про накладення адміністративного стягнення є остаточною і оскарженню в порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не підлягає. Але, якщо суд допус­тить порушення законності і це буде виявлено в порядку нагляду прокуратури, прокурор району, його заступник має право внести протест на постанову районного суду по справі про адміністратив­не правопорушення. Згідно зі ст. 294 КУпАП, постанова судді по справах про адміністративні правопорушення, передбачені стаття­ми, перелік яких визначений, може бути скасована або замінена за протестом прокурора самим суддею, а також незалежно від наяв­ності протесту прокурора - головою вищого суду;

11) принцип відповідальності посадових осіб за неналежне ведення про­цесу передбачений адміністративно-процесуальними актами. Пору­шення процедури розгляду і прийняття рішення по конкретній справі є підставою

визнання такого рішення недійсним і тягне за собою пев­ну відповідальність щодо винної у порушенні посадової особи.