Тема № 9. Адміністративний процес: основні положення

1. Адміністративно-процесуальне право як галузь права. Адміні­стративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини.

2. Поняття, структура і основні принципи адміністративного про­цесу.

3. Адміністративні провадження.

Література.

1. Адміністративно-процесуальне право як галузь права. Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини

У правовій науці сьогодні немає єдиного підходу до таких по­нять як "адміністративний процес", "адміністративне проваджен­ня", "адміністративно-юрисдикційний процес" та ін. Це пов'язано як зі складністю та неоднозначністю, різноманітністю форм адмі­ністративного процесу, так і з тим, що власне право на існування адміністративно-процесуального права як самостійної галузі пра­ва визнається далеко не всіма вченими-юристами. Становлення адміністративно-процесуального права як самостійної галузі пра­ва триває.

Самостійною галуззю права слід вважати таку систему норм, яка:

• має свій предмет регулювання, тобто регулює певну систему суспільних відносин, відмінну від інших галузей і сфер суспіль­ного життя;

• є не просто сукупність правових норм, а їх система, з чіткою вну­трішньою організацією;

• має здатність взаємодіяти не з окремими нормами чи групами правових норм інших галузей, а з галузями загалом, як система­ми такої самої міри організації.

Тільки наявність усіх трьох ознак, що перебувають в нерозривному зв'язку і визначають одна одну, дає підставу розглядати іншу сукупність правових норм як самостійну галузь права. Між вказаними ознаками існує взаємозалежність і взаємозв'язок. Визначаючою з них, звичайно, є перша ознака - наявність особливого предмета правового регулювання.

Проаналізуємо наявність зазначених вище ознак у численної групи адміністративно-процесуальних норм.

Предмет адміністративно-процесуального права. На властивостях предмета процесуальної групи норм суттєвим чином відбиваються, щонайменше, три обставини:

1) на властивості предмета процесуальної галузі впливають передусім, особливості предмета "обслуговуваної" галузі матеріального права. Оскільки адміністративно-процесуальне право, переважно і головним чином, забезпечує реалізацію норм матеріального адміністративного права, то, відповідно, основною складовою частиною до предмету його регулювання входять управлінські суспільні відносини, тобто ті зв'язки, які виникають у сфері державного управління і знаходяться у віданні матеріального адміністративного права;

2) адміністративно-процесуальне право "обслуговує" не лише матеріальне адміністративне право, але й потреби інших матеріальних галузей права - трудового, житлового, фінансового, кооперативного, господарського і т.п. Відповідно, другою складовою частиною до предмету адміністративно-процесуального права входять ті відносини, що складаються у сфері дії зазначених матеріальних галузей і для свого здійснення (втілення в життя) вимагають застосування адміністративно-процесуальних норм;

3) на предмет процесуальної галузі права чинить вплив і наявність відповідного виду процесу - цивільного, адміністративного і кримінального. Справа в тому, що процесуальне право регулює не тільки відносини, які складаються у ході здійснення того чи іншого виду процесу, але й різні сторони саме процесуальної діяльності шляхом встановлення певних правил її здійснення.

Таким чином, предмет адміністративно-процесуального права є складним явищем, що об'єднує три складові частини:

1) суспільні відносини, що регулюються матеріальним адміністративним правом, і, відповідно, є матеріальними адміністративними правовими відносинами, реалізація яких здійснюється за допо­могою адміністративного процесу;

2) суспільні відносини, що регулюються нормами матеріального цивільного, трудового, аграрного, фінансового, інших галузей права, які пов'язані з вирішенням завдань державного управлін­ня і для своєї реалізації вимагають процесуальних дій органів виконавчої влади держави;

3) процесуальну діяльність виконавчо-розпорядчих органів дер­жавної влади, а у передбачених законом випадках - й інших дер­жавних та громадських органів.

Таким чином, предметом регулювання адміністративно-проце­суального права є матеріальні правові відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням завдань державного управління, а також ви­конавчо-розпорядча діяльність компетентних суб'єктів, врегульова­на адміністративно-процесуальними нормами.

Інакше кажучи, предметом адміністративно-процесуального права є матеріальні правові відносини, що виникають у зв'язку із здійсненням завдань державного управління і адміністративно-про­цесуальний порядок їх реалізації.

Основу системи адміністративно-процесуального права (як і ін­ших галузей права) складають дві великі групи норм, що різняться між собою за конкретним змістом регульованих ними суспільних відносин.

Першу групу складають норми Загальної частини адміністра­тивно-процесуального права. Вони регулюють загальні питання, які характерні для різних груп суспільних відносин. Сюди належать адміністративно-процесуальні норми, які:

1) визначають мету і завдання процесуальної діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб та інших суб'єктів;

2) регулюють принципи процесуальної діяльності органів вико­навчої влади (законність, рівність громадян перед законом, глас­ність тощо);

3) визначають правовий статус учасників адміністративного процесу;

4) закріплюють загальні правила розгляду адміністративних справ компетентними органами держави;

5) регулюють порядок здійснення контролю і нагляду за забезпе­ченням законності при розгляді адміністративних справ; Адміністративно-процесуальні норми Особливої частини ре­гулюють більш вузькі, відособлені групи суспільних відносин, що виникають, головним чином, при здійсненні того чи іншого прова­дження. До них належать норми, які:

1) регулюють порядок підготовки та прийняття юридичних актів управління шляхом встановлення відповідних правил певної процедури;

2) регулюють порядок розгляду звернень громадян, а також звер­нень юридичних осіб щодо реалізації належних їм прав у сфері державного управління;

3) регулюють дозвільно-реєстраційне провадження;

4) регулюють відносини, що виникають при вирішенні численних організаційних питань органами виконавчої влади;

5) регулюють відносини, пов'язані зі здійсненням провадження в справах про заохочення у сфері державного управління;

6) регулюють порядок застосування різних заходів примусу орга­нами виконавчої влади держави.

Таким чином, наявні адміністративно-процесуальні норми по­вністю піддаються певній систематизації, яка взагалі властива будь-якій галузі права.

Наявний також зв'язок адміністративно-процесуального права з іншими галузями права. Існують два критерії - наявність предме­та правового регулювання і певної міри організації системи відпо­відних правових норм є підставою для третього: взаємодії цієї групи норм з іншими системами правових норм, що посідають такий са­мий рівень у правовій системі, тобто з галузями права.

Чинне законодавство передбачає ситуації, при настанні яких повинні "спрацьовувати" адміністративно-процесуальні норми, щоб забезпечити реалізацію матеріальних норм різних галузей пра­ва. Так, наприклад, у ст. 6 Цивільного кодексу України зазначено: "У випадках, окремо передбачених законом, захист цивільних прав здійснюється в адміністративному порядку". Такі ситуації в галузі цивільно-правового регулювання виникають, наприклад, у випадку виникнення спору з приводу новизни винаходу, встановлення ав­торського права, необхідності адміністративного виселення із само­вільно зайнятого житла, аварійних будинків і т.п.

Більшість ситуацій, які виникають у сфері трудового законо­давства, також вирішуються в адміністративному порядку. Це пи­тання заохочення державних службовців; питання дисциплінарної відповідальності осіб, що несуть відповідальність у порядку підле­глості і т.п.

Земельні спори також вирішуються в адміністративному поряд­ку компетентними органами виконавчої влади.

Тісний зв'язок адміністративно-процесуального права є майже з усіма загальновизнаними галузями матеріального права, за винят­ком лише кримінального права. Це свідчить про те, що система норм адміністративно-процесуального права має і третю необхідну озна­ку самостійної галузі права.

Таким чином, адміністративно-процесуальне право - це галузь права, що регулює суспільні відносини, які виникають у зв'язку з вирішенням індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління органами виконавчої влади держави та деякими іншими компетентними суб'єктами.

Адміністративний процес здійснюється на основі адміністратив­но-процесуальних норм: процесуальні дії, процесуальні обов'язки і права учасників адміністративного процесу реалізуються в адміні­стративно-процесуальних відносинах. Переходимо до другої части­ни нашого питання, а саме - характеристики і особливостей адмі­ністративно-процесуальних норм і адміністративно-процесуальних відносин.

Адміністративно-процесуальні норми є різновидом правових норм. Відповідно, вони мають ті самі властивості, що притаманні взагалі правовим нормам як таким. З цієї точки зору, адміністратив­но-процесуальні норми є формально визначені загальнообов'язкові правила поведінки, встановлені або санкціоновані державою з ме­тою регулювання поведінки людей. Реалізація цих норм, як і будь-яких інших правових норм, забезпечується силою державного впли­ву, передусім, методом переконання, а в необхідних випадках - і шляхом застосування заходів примусу.

Особливості адміністративно-процесуальних норм:

1) адміністративно-процесуальні норми мають управлінський характер, так як вони призначені для регулювання управлін­ських відносин, тобто таких, що виникають у сфері державного управління або, інакше кажучи, пов'язані з реалізацією завдань державного управління. Саме за цією предметною ознакою ад­міністративно-процесуальні норми відрізняються від усіх інших правових норм, крім матеріальних адміністративно-правових норм, які також мають своїм предметом регулювання управлін­ські суспільні відносини. Але якщо матеріальні норми адміні­стративного права відповідають на запитання "що робити?", то адміністративно-процесуальні норми дають відповідь на питан­ня " у який спосіб слід здійснювати певну функцію?";

2) матеріальні норми адміністративного права є первинними, бо вони призначені для регулювання адміністративно-правових (матеріальних) відносин. Адміністративно-процесуальні нор­ми призначені для забезпечення реалізації матеріальних норм. Вони є похідними щодо матеріальних правових норм. Саме в цьому і виявляється їх службова роль (як і взагалі процесуаль­них норм) щодо матеріальних норм.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма - це вста­новлене державою загальне правило поведінки, що регулює суспіль­ні відносини, які виникають при вирішенні індивідуально-конкрет­них справ у сфері державного управління.

Слід зазначити надзвичайно велику кількість і розмаїття адмі­ністративно-процесуальних норм. Як і інші правові норми, їх класи­фікують за різними критеріями: за юридичним змістом, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органу, що їх прийняв тощо.

Адміністративно-процесуальні правовідносини є різновидом правових відносин взагалі. Тому вони повною мірою наділені усіма тими якостями, які властиві юридичним відносинам базового рівня.

Як різновид правовідносин взагалі, адміністративно-проце­суальні відносини - це передбачений нормою права юридичний зв'язок між конкретними суб'єктами, наділеними певними правами і юридичними обов'язками.

Адміністративно-процесуальні правовідносини завжди виника­ють на основі правових норм. Крім норми права, необхідними для є такі обставини, як правосуб'єктність і юридичний факт. Проте ви­рішальною первинною обставиною, без сумніву, є правова норма. Реалізація адміністративно-процесуальних правовідносин забезпе­чується заходами державного впливу.

У чому полягає специфіка адміністративно-процесуальних правовідносин, які їх особливості?

1) адміністративно-процесуальні відносини мають управлінський характер, тому що виникають у сфері державного управління;

2) процесуальні адміністративно-правові відносини відрізняють­ся від матеріальних підставами виникнення. Для виникнення матеріального правовідношення необхідні три обставини: нор­ма права, правосуб'єктність, юридичний факт. Для виникнення процесуального адміністративно-правового відношення необ­хідні вже чотири обставини: матеріальна норма, процесуальна норма, правосуб'єктність, юридичний факт. При цьому досить характерним є юридичний факт, що породжує адміністративно-процесуальне правовідношення: ним є відповідне матеріальне адміністративно-правове відношення загалом;

3) адміністративно-процесуальні відносини відрізняються від ма­теріальних правовідносин особливостями об'єкта регулювання. Якщо матеріальні норми адміністративного права регулюють, так би мовити, статичні відносини, то процесуальні норми регу­люють відносини динамічні, для яких особливого значення на­бувають дії їхніх суб'єктів;

4) адміністративно-процесуальні правовідносини відрізняються від матеріальних своїм призначенням, тому що завдання перших по­лягає в забезпеченні реалізації других. Звідси виходить, що адміні­стративно-процесуальне правовідношення в повній відповідності з диспозицією адміністративно-процесуальної норми є засобом здійснення відповідного матеріального правовідношення;

5) адміністративно-процесуальне правовідношення відрізняєть­ся від матеріального більш складною структурою - наявністю кількох суб'єктів, роль яких у цьому правовідношенні не є одна­ковою.