Тема 1. Адміністративне право як галузь права і як наука

1. Поняття, предмет і метод адміністративного права. Взаємовідношення з іншими галузями права.

2. Система адміністративного права і його джерела.

3. Роль адміністративного права в регулюванні суспільних відносин у галузі управління внутрішніми справами.

4. Наука адміністративного права, її предмет та система.

Література.

1. Поняття, предмет і метод адміністративного права. Взаємовідношення з іншими галузями права.

Приступаючи до вивчення адміністративного права, насамперед, необхідно визначитися з походженням та значенням термінів „адміністрація”, „адміністративний”. Походять вони від латинського слова administratio, що в перекладі, дослівно, означає „управління”, „діяльність по керівництву будь-чим”. Звідси, адміністративне право – це самостійна галузь права, яка регулює однорідні суспільні відносини, переважно, у сфері державного управління. Під державним управлінням розуміють організуючу діяльність органів виконавчої влади, яка полягає в забезпеченні виконання законів та інших нормативно-правових актів усіма суб’єктами держави. Адміністративне право інколи називають „правом управління” або „управлінським правом”. Адміністративне право – це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета регулювання, юридичною своєрідністю (особливим методом регулювання) та структурними особливостями (системою розташування нормативного матеріалу).

Адміністративне право створює певний правовий режим для здійснення управлінських функцій, що є найважливішою умовою впорядкованості сфери державного управління. Закріплення в юридичних нормах правил поведінки (яким чином слід діяти в кон­кретній ситуації, від чого слід утриматися, що робити категорично заборонено тощо) надає управлінським відносинам юридичного характеру, перетворює неправові відносини на формально-обумов­лені.

Суспільні відносини, врегульовані адміністративним правом, пов'язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю держави. Адміні­стративне право чинить регулюючий вплив на такі суспільні відно­сини, які виникають, змінюються або припиняються безпосередньо у зв'язку із здійсненням завдань і функцій державного управління, тобто з практичною діяльністю органів виконавчої влади держави та інших компетентних суб'єктів по керівництву господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами. Проте, деякі сторони діяльності органів виконавчої влади можуть регулюватися не тільки адміністративним правом, але й цивільним, трудовим, фінансовим, аграрним та іншими галузями права. Напри­клад, набуваючи майно, орган виконавчої влади є лише стороною цивільно-правової угоди. Для визначення предмета адміністратив­ного права необхідна ще одна умова, а саме: суспільні відносини, що підлягають його регулюючому впливові, повинні виникати саме з приводу здійснення органами виконавчої влади не будь-яких функ­цій, а тільки виконавчих і розпорядчих, тобто управлінських.

Окреслюючи коло суспільних відносин, що регулюються ад­міністративним правом, необхідно врахувати два моменти: ці від­носини виникають не тільки в зв'язку із здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності органами виконавчої влади, але і з приводу практичної реалізації їх функцій.

Слід зазначити також, що не всі суспільні відносини у сфері дер­жавного управління, діяльності його органів регулюються нормами адміністративного права. Для управлінських суспільних відносин, що є предметом регулювання адміністративного права, властиве те, що в них від імені держави виступає компетентний суб'єкт виконав­чої влади (орган, посадова особа), причому саме з метою виконання нормативних приписів держави.

Характеризуючи предмет регулювання адміністративного пра­ва, необхідно зупинитися на видах управлінських відносин, які до нього входять.

За суб'єктним складом розрізняють:

а) управлінські відносини між різними органами виконавчої влади по вертикалі, тобто коли один із них організаційно підпорядко­ваний іншому (між вищими і нижчими органами). Наприклад, МВС України і окремі його структурні підрозділи, територіаль­ні органи внутрішніх справ. Це відносини субординації, підпо­рядкованості;

б) управлінські відносини між непідпорядкованими один одному органами виконавчої влади (наприклад, між окремими міністер­ствами, УМВС України різних областей). Це, так звані, відноси­ни узгодження, координації та міжструктурної кооперації;

в) відносини між територіальними органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями місцевого підпо­рядкування;

г) відносини між органами виконавчої влади держави і недержавними організаціями (колективними, приватними, громадськими та ін.);

д) відносини між органами виконавчої влади держави і громадянами.

В усіх цих відносинах однією із сторін завжди є орган виконав­чої влади, або уповноважена ним посадова особа, який здійснює від імені держави покладені на нього відповідні функції і наділений владними повноваженнями.

Адміністративно-правові відносини також класифікують:

- за характером зв'язків;

- за змістом;

- за цільовим призначенням;

- за способом захисту.

Адміністративне право регулює не тільки процес здійснення ор­ганами виконавчої влади держави виконавчої і розпорядчої діяль­ності. Одночасно під регулюючий вплив норм адміністративного права підпадають усі учасники управлінських суспільних відносин.

Норми адміністративного права регулюють і інші управлін­ські відносини, не пов'язані з виконавчою і розпорядчою діяль­ністю органів виконавчої влади. Такою, наприклад, є їх внутріш­ньо-організаційна діяльність. її призначення - забезпечення організаційних умов для успішної реалізації основних функцій конкретної інституції. Слід зазначити, що нормами адміністра­тивного права регулюються внутрішньо-організаційні управлін­ські відносини не тільки органів виконавчої влади, але й інших державних органів.

Крім того, норми адміністративного права, визначаючи міру по­ведінки особи, встановлюючи її межі, створюють правоохоронний режим, а отже - виконують функцію боротьби з адміністративними правопорушеннями (функцію загальної та спеціальної превенції).

Таким чином, предмет адміністративного права складається, власне, з двох груп суспільних відносин управлінського характеру:

- відносини, пов'язані із здійсненням державного управління, тоб­то виконавчою і-розпорядчою діяльністю (головна, або основна група);

- інші відносини, зокрема внутрішньо-організаційні, які виника­ють у процесі діяльності державних органів (допоміжна група).

Предметом правового регулювання адміністративного права України є суспільні відносини управлінського характеру, що скла­даються, переважно, у сфері державного управління в процесі ор­ганізації і практичного здійснення, насамперед, виконавчої і розпо­рядчої діяльності органів виконавчої влади держави.

В юридичній літературі можна зустріти різні визначення по­няття "адміністративне право". На наш погляд, найбільш повним і сприйнятним є таке визначення:

Адміністративне право - це галузь права, норми якої регулю­ють суспільні відносини управлінського характеру, що виникають у зв'язку з організацією та безпосереднім здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності органами виконавчої влади держави, а також у зв'язку із здійсненням іншими державними органами внутрішньо-організаційної управлінської діяльності.

Від адміністративного права як галузі права України слід від­різняти адміністративне законодавство, що є складовою частиною законодавства України. Якщо адміністративне право - це система правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері держав­ного управління, то під адміністративним законодавством розумі­ють систему правових актів, в яких ці норми знаходять своє зовніш­нє відображення. Поняття адміністративного права як галузі права ширше поняття адміністративного законодавства.

Таким чином, ми окреслили предмет адміністративного права, тобто відповіли на питання, що підлягає адміністративно-правово­му регулюванню.

Як практично здійснюється це регулювання? Які його особли­вості? Відповідь на ці питання дає поняття "метод правового регу­лювання".

Юридична відмінність адміністративного права від інших га­лузей права - особливий адміністративно-правовий метод регулю­вання, зумовлений специфікою державного управління як юридич­но-владної діяльності, що здійснюється органами виконавчої влади держави.

Адміністративно-правовий метод регулювання - це сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовуються органа­ми виконавчої влади держави в процесі правозастосовчої діяльності для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного пра­ва на управлінські суспільні відносини.

Загалом, усі галузі права з регулятивною метою використову­ють однакові засоби. Такими є:

- приписи, тобто вказівки щодо обов'язкового вчинення певних дій;

- заборони, тобто покладення юридичного обов'язку утримувати­ся від вчинення певних дій;

- дозволи - надання можливості вчинити певні дії або ж утрима­тися від їх вчинення на власний розсуд.

Проте, кожна галузь права, як основний, обирає один із наведе­них засобів, не відмовляючись від використання й інших, щоправда, меншою мірою. Так, наприклад, для цивільно-правового регулювання характерне використання дозволів, для адміністративно-правового -приписів і т.п.

Розглянемо тепер, які є особливості адміністративно-правово­го регулювання.

По-перше, адміністративно-правове регулювання передбачає нерівність волі сторін: волевиявлення суб'єкта домінує над волеви­явленням об'єкта управління.

По-друге, суб'єкт управління, зазвичай, наділений державно-владними повноваженнями щодо об'єкта управління.

По-третє, суб'єкт управління, зазвичай, має право видавати юридично-владні приписи, які зобов'язаний виконувати об'єкт управління.

По-четверте, адміністративно-правові відносини - це односто­ронні відносини, тобто коли право на боці суб'єкта, а обов'язок - на боці об'єкта управління. Проте це не звільняє суб'єкта управління від обов'язку діяти згідно з приписами чинного законодавства.

Для адміністративно-правового регулювання притаманна не тільки юридична нерівність сторін. Існують і, так звані, "горизон­тальні" адміністративно-правові відносини, для регулювання яких використовуються методи узгодження, координації, договірний ме­тод.

Адміністративне право тісно пов'язане з багатьма іншими галу­зями права. Спільно з ними воно чинить регулюючий вплив на од­норідні суспільні відносини.

Найтісніший зв'язок адміністративного права з конституційним правом. Конституційне право - це провідна галузь національного права, яка закріплює соціально-правові основи організації держав­ного управління. Норми конституційного права визначають основні принципи організації і діяльності органів виконавчої влади, їх місце в механізмі державного апарату; закріплюють основні ланки їх систе­ми, порядок формування та основи компетенції вищого, центральних і місцевих органів, регламентують взаємовідносини органів виконав­чої влади з органами місцевого самоврядування, суду, прокуратури; закріплюють основні обов'язки і права громадян, у тому числі й у сфері державного управління; встановлюють систему конституцій­ного контролю за діяльністю органів виконавчої влади держави і т.п.

Конституція України є найважливішим джерелом адміні­стративного права. Норми адміністративного права деталізують, конкретизують загальні положення конституційного права щодо системи виконавчої влади і регулюють на цій основі практичну ді­яльність її органів, визначають їх компетенцію, закріплюють права і обов'язки громадян у сфері державного управління, забезпечують їх практичну реалізацію адміністративно-правовими засобами, у т.ч. охорону і захист їх від протиправних посягань. Таким чином, ряд практичних сторін державного управління охоплюється водночас конституційним і адміністративним правами при пріоритеті норм конституційного права, відмінність між ними інколи полягає лише в обсязі регулювання (загальне і спеціальне).

Цивільне право регулює, переважно, майнові відносини. Однак, частина майнових відносин регулюється нормами адміністратив­ного права (наприклад, питання щодо перерозподілу державного майна). В окремих випадках захист цивільних прав здійснюється в адміністративному порядку (ст. 6 Цивільного кодексу України). Розмежування між нормами цих галузей права проводиться з ура­хуванням особливостей цивільно-правового (рівності сторін) і ад­міністративно-правового (нерівності сторін) регулювання, так що за предметом регулювання таке розмежування не завжди можливе.

Водночас не можна застосовувати цивільні правові норми для вре­гулювання майнових відносин між суб'єктами, один з яких адміні­стративно підпорядковується іншому.

Зв'язок адміністративного і цивільного права проявляється і в інших випадках. Так, господарські договори між підприємствами укладаються на основі планів виробництва, тобто адміністративних актів управлін­ня. Органи виконавчої влади визначають для сторін майнових відносин певні параметри їх діяльності (державні стандарти, технічні умови і т.п.). На основі актів органів виконавчої влади виникають цивільно-правові відносини за участю громадян (наприклад, договір найму житла укла­дається за наявності ордера на це житло, який видається компетентним органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування).

Органи виконавчої влади фактично реалізують у своїй діяль­ності основні повноваження держави - власника загальнодержавної зласності (право володіння, користування і розпорядження), який не є юридичною особою - основною фігурою цивільно-правового регулювання. Якщо орган виконавчої влади використовує права юридичної особи, то він втрачає при цьому властивості владного суб'єкта держави і стає звичайним учасником майнових відносин, які регулюються нормами цивільного права.

Трудове право також має багато спільних точок дотику з ад­міністративним правом. Трудові відносини - основний предмет трудового права, виникають, зазвичай, на підставі односторонніх владних волевиявлень відповідних органів управління (наказ про зарахування на роботу). Значна кількість трудових прав громадян реалізується за допомогою юридичних актів управління: наприклад, для отримання відпустки, заробітної платні, необхідно видати адмі­ністративний акт - наказ. Адміністративне право регулює відноси­ни державної служби, відносини між адміністрацією підприємств, установ, організацій та професійними спілками з питань організації виробництва і праці. Адміністративне право закріплює основні ор­ганізаційні форми участі працюючих в управлінні виробництвом.

Адміністративне право тісно пов'язане з фінансовим правом. Фінансові відносини регулюються адміністративними правовими засобами (приписами), а фінансова діяльність є підвидом діяль­ності виконавчого і розпорядчого характеру. Організація роботи фінансових органів належить до предмета адміністративного пра­ва, а кредитні, бюджетні, податкові та інші відносини - до пред­мета фінансового права. Інакше кажучи, адміністративне право, переважно, регулює управлінські відносини у сфері фінансів, а фі­нансове право - фінансові відносини як особливий різновид еко­номічних відносин.

Очевидний зв'язок адміністративного права з земельним пра­вом, предметом якого є земельні відносини, але значною мірою ви­користовує адміністративно-правові засоби регулювання. Держава в особі уповноважених органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування вирішує основні питання організації землекорис­тування, розпоряджається землею як об'єктом правовласності на­роду, охороняє її, переважно, адміністративно-правовими засобами. Виникають земельні відносини, зазвичай, на основі адміністратив­них актів.

Адміністративне право пов'язане і з кримінальним правом. Так, адміністративне право поєднує численні заборони, порушення яких, у певних випадках, тягне за собою кримінальну відповідальність. Крім того, ряд статей кримінального права має адміністративну пре-юдицію. Тобто, за певні правопорушення передбачена кримінальна відповідальність, якщо попередньо до правопорушника застосовува­лися засоби адміністративного впливу за такі або аналогічні право­порушення. Деякі з правопорушень знаходяться на межі зі злочином і тому, щоб здійснити вірну кваліфікацію, необхідно взаємопов'язувати відповідні норми адміністративного і кримінального права.

Зв'язок кримінального права з адміністративним проявляється й у тому, що кримінальне право передбачає відповідальність за вчи­нення службових злочинів.

Щодо зв'язку адміністративного права з екологічним, аграрним, господарським, митним та іншими галузями права, то тут основним є те, що суспільні відносини в цих галузях врегульовані правовими нормами відповідних галузей права, а правопорушення, які вчиня­ються у цих сферах, тягнуть за собою адміністративну відповідаль­ність.