4.4. Бюджетно-налоговая политика России в условиях становления рыночной экономики

Налоговая реформа 1992 г. Формирование в России новой бюджет­но-налоговой политики началось с реформы 1992 г. Ее смысл сводился к замене ряда действовавших налогов (характерных для администра­тивно-командной системы и фиксированных цен), созданию равных условий деятельности для всех видов хозяйства независимо от форм собственности, превращению налогов в стимул производственной де­ятельности (особенно в отраслях, создающих товары народного по­требления, в малых предприятиях и предприятиях, связанных с науч­но-техническим прогрессом). В то же время налоговая система должна была препятствовать тем экономическим действиям, в которых обще­ство не заинтересовано. Налоговая политика приобретала юридическое оформление, создавалась налоговая инспекция, которая несла ответ­ственность за выполнение принятых законов.

С января 1992 г. в России введены налог на прибыль предприятий, НДС, акцизы, налог на имущество, подоходный налог с физических лиц. Налог на прибыль предприятий взимается по ставке 35%, но суще­ствуют льготы по нему. Они распространяются на прибыль, направлен­ную на техническое перевооружение, расширение производства, про­ведение природоохранных мероприятий, содержание объектов здраво­охранения, детских учреждений, жилищного фонда, на индивидуальное и коллективное жилищное строительство, благотворительные цели. Однако общая сумма льгот не должна уменьшать сумму налога на при­быль более чем на 50%.

НДС введен вместо налога с оборота и налога с продаж. Он взимает­ся при каждом акте купли-продажи (начиная со стадии производства и до продажи конечному потребителю) с той части стоимости, которая добавляется каждым последующим производителем к стоимости сы­рья, материалов, товаров, услуг. Были установлены две ставки: 10% — по продовольственным товарам и товарам для детей и 20% — по ос­тальным товарам (первоначальная ставка налога по закону 1991 г. со­ставляла 28%).

Акцизы уплачивают предприятия, реализующие производимые ими товары. Средняя ставка акцизов в 1992 г. составляла 43%. Налог на иму­щество взимается по ставке 2% стоимости имущества предприятия. Налог с физических лиц (подоходный налог) исчислялся, исходя из сово­купного годового дохода. Значительно расширились рамки налогообло­жения: фактически все граждане привлекаются к уплате налога. Нало­гообложение осуществлялось по четырем ставкам — 12, 20, 30 и 40%.

Налоговая реформа 1992 г. отражала условия функционирования оте­чественной экономики того периода. Во-первых, она объективно соответствовала условиям высокой инфляции. В результате в налоговой си­стеме несущественными являются такие налоги, как налог на землю, на капитал; относительно узка база налогообложения, завышены льго­ты предприятиям. Во-вторых, радикально изменив структуру налого­вых поступлений, реформа 1992 г. не смогла коренным образом повли­ять на практику взимания налогов, так как основные правовые принципы функционирования налоговой системы и налоговой службы сложились еще в недрах административно-командной экономики. Ос­новную тяжесть налогового бремени несут крупные промышленные предприятия, деятельность которых наиболее открыта и подконт^^ь-на государству. При этом под налогообложение попадает вся прибыль предприятия. Если бы предприятия могли за счет собственной прибы­ли создавать различного рода резервы, то это позволило бы им исполь­зовать их для расширенного воспроизводства, а также на другие цели.

С другой стороны, слабый контроль за сбором налогов создает воз­можность для уклонения от их уплаты, что не только уменьшает нало­говые поступления, но и стимулирует перелив капитала в торгово-по-среднические сферы, а также способствует развитию криминального предпринимательства. По оценкам экспертов, из-под налогообложе­ния уводится до 40% всех поступлений фирм. Не дают должного эф­фекта и действующие налоговые стимулы. Налоговые льготы не спо­собствуют развитию предпринимательской деятельности в сфере производства и, следовательно, росту производительности труда — глав­ной цели рыночных преобразований.

В-третьих, недостаток нашей налоговой системы — ее усложнен­ность. На сегодня в России насчитывается вместе с местными более 100 видов налогов. Громоздкость налоговой системы выражается в том, что при отнесении тех или иных налогов к соответствующей группе имеет значение не то, в какой бюджет зачисляется платеж, а то, органом какого уровня государственного управления введен и регулируется по­рядок уплаты данного налога.

В-четвертых, не способствуют эффективному функционированию налоговой системы и нецивилизованные действия государства, посто­янно меняющего правила экономической игры. В условиях, когда став­ки налогообложения меняются по нескольку раз в год, никакая долго­срочная предпринимательская деятельность невозможна, так как Государство выступает ненадежным экономическим партнером.

Наконец, многие недостатки налоговой системы вызываются несо­вершенством законодательства, противоречивостью и запутанностью нормативной базы и процедур налогообложения, отсутствием опера­тивной связи исполнительной и законодательной властей. Так, на су­ществующую разветвленную систему Федеральной Госналогслужбы РФ с подчинением нижестоящих структур вышестоящим органам возложен весь контроль за поступлением всех налогов, включая региональ­ные и местные. У региональных же и местных властей отсутствуют за­конодательные возможности реально влиять на деятельность террито­риальных налоговых инспекций.

Отмеченные недостатки отечественной налоговой системы вовсе не означают, что налоговый сюртук всегда не впору. Рыночные преобра­зования в экономике приводят к эволюционному реформированию налоговой системы, т. е. внесению в налогообложение определенных коррективов, соответствующих происходящим в экономике процессам. В 1996 г. были отменены спецналог и налог на куплю-продажу ценных бумаг, а также упразднено обложение сверхнормативного превышения фонда заработной платы. НДС на оборудование можно списывать на расчеты с бюджетом сразу, а не в течение шести месяцев с момента его покупки, как это было раньше. Также принят закон о существенном упрощении налогообложения малых предприятий: вместо всех основ­ных налогов (федеральных, региональных и местных) налогоплатель­щик обязуется уплачивать единый налог.

Сегодня отечественная налоговая система по общей структуре, прин­ципам построения и перечню обязательных налоговых платежей в ос­новном соответствует наиболее распространенным в рыночной эконо­мике системам налогообложения. Все действующие в России налоги делятся на три группы: федеральные, региональные и местные. По объек­ту налогообложения существующие платежи условно разделяют на на­логи с доходов (выручки, прибыли), имущества (предприятий и граж­дан), с определенных видов операций, сделок и деятельности (операции с ценными бумагами). По экономическому содержанию существуют следующие основные группы налогов: косвенные (акцизы, налог на добавленную стоимость), налоги с физических лиц (подоходный на­лог, налог на имущество, на наследование и на дарение), налоги, свя­занные с использованием природных ресурсов.

Однако отечественная налоговая система имеет и свои особенности.

Особенности современной налоговой системы России. Структура на­логов в России по сравнению со структурой налогов в развитых стра­нах характеризуется более низкой долей подоходного налога с физи­ческих лиц (12,3% — Россия и 29,7% — страны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в объеме налого­вых поступлений 1995 г.) и высокой долей налога на прибыль пред­приятий (34,3% — Россия и 7,3% — страны ОЭСР в объеме налоговых поступлений 1995 г.). Такая ситуация не способствует расширению производства и развитию предпринимательской активности. К тому же груз налогового давления между различными плательщиками рас­пределен неравномерно.

Преувеличенное внимание уделяется у нас налоговым льготам как средству достижения тех или иных общественных целей. На практике это приводит к искажению экономических приоритетов, сужению до­ходной базы бюджета и создает дополнительные возможности ухода от налогов.

Особенность российской налоговой системы — чрезмерное преобла­дание в ней ярко выраженной фискальной направленности. Это прояв­ляется, в частности, в достаточно высоких ставках по некоторым нало­гам: ставка налога на добавленную стоимость составляет 20%, налога на прибыль — 35%. Проявлением фискальной направленности существующей налоговой системы является также высокий уровень штрафных сан­кций, что ведет к укрывательству налогов многими налогоплательщика­ми. Слабо проявляется социально справедливое перераспределение до­ходов юридических и особенно физических лиц. Регулирующая функция налогов ограничивается в основном стимулированием инвестиций.

Остра проблема собираемости налогов. Сегодня в российской эко­номической практике введен специальный показатель "собираемость налогов", которого нет ни в одной цивилизованной стране. В настоя­щее время он составляет около 74%. А это означает, что налогоплатель­щики вносят в государственную казну на четверть меньше налогов, чем они сами обязались внести.

Более сложное, но эффективное направление пополнения государ­ственной казны — получить в полном объеме налоги с тех налогопла­тельщиков, кто не хочет их платить, нарушая действующие законы. Для этого прежде всего необходимо решительно выводить на свет так называемую теневую экономику.

В стране сложилась парадоксальная ситуация, когда половина нало­гоплательщиков вообще не платит налогов, а с другой половины госу­дарство пытается взять финансовые ресурсы, включая и не полученные с первой половины. Отсюда огромный налоговый гнет, усиление реп­рессивных мер в обложении тех, кто не может или не хочет уйти в тень.

В целях реформирования налоговой системы предстоит отменить ряд нерыночных налогов, которые взимаются с выручки, а не с прибыли (например, транспортный налог, сбор на содержание жилищного фон­да), а также налоги с целевым направлением (налог на пользователей автомобильных дорог для развития дорожного хозяйства, целевые на­логи на содержание милиции и др.). Требуется объединение налогов, имеющих сходную налогооблагаемую базу (например, платежи за пра­во пользования природными ресурсами и акцизы на минеральное сы­рье). В результате общее число налогов может сократиться в несколько раз. Основным источником доходов для местных бюджетов должны стать имущественные налоги. Вместо действующих сейчас имущественных налогов предполагается ввести единый налог на недвижимость. В уточ­нении и корректировке нуждается региональный аспект налоговой си­стемы в связи с усилением позиций регионов и ростом их притязаний на финансовые ресурсы.

Однако налоги, их число и размеры ставок, налогооблагаемая база есть следствие бюджетной политики государства. Уровень налогов оп­ределяется прежде всего размером государственных расходов. Непомер­но раздутая расходная часть, широкая практика лоббирования в пользу той или иной отрасли, вне зависимости от ее нужности в рыночной экономике, искусственно созданные неплатежи — вот главные пружи­ны, сжимающие налоговый пресс, не позволяющие налоговой системе стать нормой цивилизованной рыночной экономики.

Современные тенденции налоговой политики. На сегодняшний день наблюдаются следующие тенденции в бюджетно-налоговой политике:

1. Сохраняется высокая доля поступлений от косвенных налогов.

2. Возрастают в доходах федерального бюджета доля и объем налогов на внешнюю торговлю.

3. В структуре акцизов увеличивается доля акцизов на газ.

4. Снижается в доходах федерального бюджета доля прямых налогов, и прежде всего налога на прибыль.

5. Уменьшается в доходах федерального бюджета сумма подоходного налога с физических лиц.

К настоящему времени в России созданы правовые гарантии осуще­ствления предпринимательской деятельности, пять лет действует Граж­данский кодекс, введена в действие (с 1 января 1999 г.) первая часть Налогового кодекса. С принятием второй части Налогового кодекса бу­дут решаться общие вопросы налоговой реформы: упрощение и изме­нение налоговой системы, выравнивание условий налогообложения вследствие отмены неэффективных и необоснованных налоговых льгот, ослабление номинального налогового бремени.

Экономическое содержание налоговой реформы должно состоять в том, чтобы распределить налоговое бремя среди налогоплательщиков относительно равномерно, чтобы в налоговом законодательстве Рос­сии начал действовать сформулированный А. Смитом принцип спра­ведливости налогообложения. Реформа налоговой системы должна быть комплексной, т. е. все предусмотренные в ней механизмы должны за­пускаться одновременно и в полном объеме. Для этого надо принять два принципиальных политических решения: существенно (примерно на треть) уменьшить налоговую нагрузку, в основном путем снижения налоговых ставок, в первую очередь для товаропроизводителей; одно­временно с этим обеспечить уплату всех налогов каждым налогопла­тельщиком в соответствии с законом.

Нынешние приоритеты и направления налоговой политики требу­ют создания единой и согласованной налоговой системы. Целью совер­шенствования налоговой системы должно быть построение стабильной налоговой системы в границах России, развитие налогового федера­лизма при обеспечении доходов федерального, региональных и мест­ных бюджетов. Налоговая система должна стать рациональной, обеспе­чивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов. Она должна содействовать развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности, наращиванию националь­ного богатства России и благосостояния ее граждан.

Государственный долг как инструмент воздействия на российскую экономику. К середине 90-х гг. в России был создан развитый инстру­ментарий финансирования государственного долга, в основном соот­ветствующий требованиям не только национального, но и междуна­родного финансовых рынков. Прежде всего это государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), государственные долгосрочные обязательства (ГДО), золотые серти­фикаты (ЗС), казначейские обязательства (КО), облигации государ­ственного внутреннего валютного займа (ОГВВЗ). Со второй половины 1995 г. основным источником финансирования дефицита бюджета ста­ли ГКО, ОФЗ, ОГСЗ, а также внешние кредиты международных фи­нансовых организаций (МВФ, МБРР, ЕБРР и др.).

Становление рынка государственных ценных бумаг происходит в условиях переходной экономики, сложности которой (низкая продук­тивность производства, недостаточная конкурентоспособность, общая инфляционная ситуация) сказываются на его формировании. Прежде всего наблюдается монополизация финансового рынка. Рынок государ­ственных облигаций как крупнейший и единственно ликвидный в 1995— 1998 гг. стал монополистом на финансовом рынке (ГКО и ОФЗ), по­рождая серьезные диспропорции в развитии всего финансового рынка. Произошел усиленный отток инвестиций из реального сектора в более доходные и менее рискованные операции на рынке государственных ценных бумаг. Высокий уровень доходности гособлигаций иницииро­вал повышение общего уровня цен заемных средств, в том числе бан­ковского кредита. Все это препятствовало перетоку инвестиций в ре­альный сектор экономики России. Реальные инвестиции вытеснились государственным долгом.

Допуск иностранных инвесторов на рынок ГКО и ОФЗ открыл для российского правительства новые возможности привлечения дополни­тельных средств в бюджет. Однако размещение внешних займов влияет на рост внешнего долга России, представляющего реальную угрозу для экономики, так как внешний долг по истечении срока заимствования должен быть реально возвращен вместе с процентами. В 1998 г. внутрен­ний долг России составил 33,0%, а внешний долг — 19,3% ВВП. В ре­зультате девальвации рубля в августе 1998 г. государственный долг вы­рос с 52 до 120% ВВП. Высокое долговое бремя государства порождает бюджетные трудности. Это выражается в росте расходов государства на погашение долга. Если в 1996 г. на это пошло 16% бюджетных расходов, то в 1997 г. — 31, а в первом полугодии 1998 г. — 36%. Подобная ситуа­ция означает долговой кризис, так как государство несет большие обя­зательства как перед внутренними, так и перед иностранными креди­торами. Кроме того, через высокодоходные государственные ценные бумаги (ГКО и ОФЗ) государство способствовало росту размеров фик­тивного капитала, оторванного от реального сектора экономики, ко­торый играет решающую роль в народном хозяйстве (определяет рост экономики или спад, улучшение благосостояния или нищету населе­ния).

Растущий государственный долг России связан не с государствен­ным регулированием экономической конъюнктуры и стремлением обес­печить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства, а с кризисными явлениями в экономике. Вследствие этого становится проблематичным использование в настоящее время в России дефицит­ного финансирования в качестве инструмента ускорения экономичес­кого развития.

В целом бюджетная политика государства в России сегодня малоэф­фективна, основной причиной чего является низкая эффективность налоговой системы, безынфляционное финансирование дефицита го­сударственного бюджета, а также неудовлетворительная работа всех ветвей власти федерального уровня по совершенствованию и исполь­зованию законов. Неэффективность государственной политики прису­ща подавляющему большинству стран с переходной экономикой.