3. Основные стадии заключения международного договора.

Заключение международного договора представляет собой сложный процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Теории международного договорного процесса известны мнения о сведении этого процесса сугубо к технической стороне. Заключение международных договоров является сложным вследствие сложности объектов договоров, природы и количества участников, в некоторых случаях – в силу неблагоприятной политической обстановки. Этот договорной процесс включает в себя целый ряд конкретных стадий и юридических действий со стороны участников международного договора: назначение уполномоченных лиц для ведения переговоров; предъявление и проверка полномочий; согласование текста договора; обсуждение и принятие проекта договора; аутентификация (парафирование) договора; подписание договора; заявление оговорок; ратификация договора; обмен и депонирование ратификационных грамот; промульгация (опубликование) договора, регистрация договора в Организации Объединенных Наций. Некоторые юристы к заключению относят и вступление договора в законную силу. Совсем необязательно, чтобы договорной процесс включал в себя все вышеперечисленные стадии. Это зависит от формы договора, предварительных договоренностей участников сторон.

Рассмотрение процедуры заключения международного договора в международно-правовой литературе обычно начинается с вопроса о выдаче полномочий. В некоторых источниках указывается, что наделение полномочиями, как и договорная инициатива, предшествует заключению международного договора.

Если международный договор заключается непосредственно главами государств, главами правительств, министрами иностранных дел, главами дипломатических представительств, представителями, уполномоченными государствами представлять их на международных конференциях или в международной организации, то в соответствии с п.2 статьи 7 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года вышеупомянутые лица в силу осуществления должностных полномочий не нуждаются в выдаче специальных полномочий на участие в договорном процессе. В соответствии со статьей 9 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров» 1995 года «Президент Республики Казахстан, Премьер-министр Республики Казахстан, министр иностранных дел Республики Казахстан вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Республики Казахстан без специальных полномочий». Право вести переговоры о заключении международного договора без специальных полномочий предоставлено главе дипломатического представительства РК в иностранном государстве или главе представительства РК при международной организации соответственно с государством пребывания или в рамках данной международной организации. Для подписания международных договоров главе дипломатического представительства РК в иностранном государстве или главе представительства РК при международной организации необходимы специальные полномочия. Что касается министра, председателя государственного комитета, руководителя иного центрального исполнительного органа Республики Казахстан, а также руководителя государственного органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту Республики Казахстан, то в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера без специальных полномочий.

При необходимости выдачи специальных полномочий, в документе удостоверяется право на ведение переговоров, принятие договора, установление его аутентичности, подписания. Полномочия могут распространяться не на все стадии заключения договора, а, например, только на ведение переговоров без права подписи. Эти вопросы входят в компетенцию комитета по проверке полномочий. В полномочиях указываются фамилия, имя, отчество уполномоченного; его должность или дипломатический, служебный ранг; круг вопросов, входящий в договорные полномочия лица. Если заключается двусторонний договор, то участники обмениваются подлинными экземплярами полномочий. При многосторонних договорах полномочия сдаются в секретариат конференции или организации. Создается специальный комитет по проверке полномочий, представляющий доклад на утверждение конференции.

Выработка согласованного текста международного договора является обязательной стадией в договорном процессе. Сюда же входят обсуждение и принятие проекта договора, установление аутентичности. Переговоры являются основным методом подготовки согласованного текста. Они проводятся через следующие формы подготовки согласованного текста международного договора:

• использование обычных дипломатических каналов;

• деятельность международных конференций;

• деятельность международных организаций.

Обычные дипломатические каналы представляются деятельностью дипломатических представительств договаривающихся сторон. Договаривающиеся стороны обсуждают поступившие предложения по проекту договора, согласовывают свои позиции путем компромиссов, взаимных уступок. В результате проведенных переговоров вырабатывается единый согласованный текст международного договора. В процессе подготовки проектов международных договоров стороны достигают предварительных договоренностей по принципиальным вопросам.

Деятельность международных конференций является другой важной формой согласования текста международного договора. Выше упоминалось о работе Венской конференции по согласованию текста Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года. Результатами работы Гаагских, Женевских конференций стали кодификационные работы по вопросам разоружения, защиты жертв войны. Особенностью этой формы является предварительная организованная подготовка процесса заключения международного договора. В современных условиях широкое распространение получили встречи глав государств и правительств на высшем уровне для подготовки согласованного текста договоров. Например, Шанхайская встреча, экономический форум в Давосе, Алматинский саммит и многие другие.

В современной практике разработка текстов международных договоров распространяется на деятельность международных организаций. Это, в основном, связано с международными межведомственными договорами. Такая форма согласования текста договора полностью учитывает специфические вопросы договорной практики, улучшает компетентность и профессионализм участников договорного процесса.

Принятие текста договора – наличие необходимой процедуры голосования, с помощью которой уполномоченные лица государства или международных организаций высказывают свое согласие с текстом договора.

Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим количеством государств принимаются с помощью голосования всеми участвовавшими в переговорах государствами. В сложившейся практике международного сообщества, процедура принятия решений на международных конференциях сведена к квалифицированному количеству голосов, а именно 2/3 голосов. Не исключается возможность принятия решений путем консенсуса – (с латинского слова consensus- согласие, единодушие) т.е. достижения общего согласия по спорному вопросу, достигнутое в результате дискуссии и сближения позиций участников международных переговоров, принятие текста договора без формального голосования.

Правила процедуры определяют и форму голосования. Наиболее приемлемая – поднятие рук. В случаях принятия важных решений применяется поименное голосование в алфавитном порядке участвующих в конференциях государств, начиная с государства, которое определяется председателем конференции по жребию. Итоги голосования публично озвучиваются и отражаются в протоколах конференций.

После процедуры согласования и принятия текста, возникает необходимость определить способ по которому данный текст является окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных лиц. Процедура, с помощью которой принятый текст договора объявляется окончательным, называется установлением аутентичности текста ( от греческого слова authentikos – подлинный; соответствующий подлинному, исходящий из первоисточника). Аутентичный текст – это текст, составленный на одном или более языках, рассматриваемый одинаково подлинным и имеющий равную юридическую силу. В современной договорной практике применяются следующие формы установления аутентичности текста:

• парафирование –( от французского слова paraphe – сокращенная запись) – предварительное подписание международного договора инициалами уполномоченного лица;

• включение текста договора в заключительный акт международной конференции;

• включение текста договора в резолюцию международной конференции;

Важнейшим способом выражения согласия государства на обязательность для него международного договора является подписание. Современной практике заключения международного договора известны случаи, когда договор не проходит стадию подписания, как, например, некоторые многосторонние конвенции Международной Организации Труда, ратифицированные государствами без подписания. Тем не менее, подписание остается важным этапом заключения договора и, может быть, поэтому датой заключения договоров считается день их подписания.

Различают два вида подписания международного договора: окончательное и неокончательное (или условное, или ad referendum, т.е. отложить подписание для дальнейшего рассмотрения). Подписание договора ad referendum осуществляется уполномоченным лицом при условии, что договор нуждается в последующем утверждении правительством, или в ратификации, т.е. утверждении текста договора высшим законодательным органом. Однако этот вид подписания не окончательный, отличается от парафирования следующим:

• ad referendum – способ согласия государства на обязательность для него договора; парафирование ограничивается целью установления аутентичности, т.е. за парафированием следует подписание.

• Подтверждение подписания ad referendum имеет обратную силу, т.е. государство становится субъектом договорных обязательств с момента подписания; парафирование обратной силы не имеет.

• Подписание ad referendum не ограничивается только постановкой инициалов уполномоченного лица, как это принято при парафировании; на предварительное (условное) подписание необходимы полномочия.

• Подписание ad referendum после его одобрения государством становится окончательным, когда как после парафирования договора государству необходимо его подписать.

При подписании двусторонних договоров подписание осуществляется на основе правила альтерната или чередования –( происходит от французского слова alternat - попеременный) порядок, регулирующий очередность подписания текста договора его участниками. Например, если подписывается договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией, то в экземпляре договора, предназначенного Казахстану, наименование государства, подпись уполномоченного лица, печать, текст договора на казахском языке помещается на первое место. Для подписей первым местом считается место под текстом договора с левой стороны, если текст на арабском языке – с правой.. Если же подписи расположены одна под другой, правом первой подписи владеет государство, подпись представителя которого находится на верхнем месте.

При подписании многостороннего договора подписи уполномоченных лиц ставятся одна за другой, в порядке русского, английского или иного алфавита по выбору самих участников договора. Правило альтерната является своеобразным выражением принципа суверенного равенства государств в договорной политике. Подпись считается действительной, если уполномоченное лицо действовало в соответствии в объемом своих полномочий, и если последние были действительными.

На всех стадиях заключения договора государства имеют право делать оговорки. Оговорка – это одностороннее заявление государства, сделанное им в любой формулировке и под любым наименованием. Следует отличать оговорку от заявления - выражения согласия или несогласия. С помощью оговорки государство исключает или изменяет действие определенных положений, при этом основное содержание договора остается неизменным. Если односторонние заявления делаются на более ранних стадиях заключения международного договора, то оговорками они не являются. Так как не вызывают тех юридических последствий, которые влекут за собой оговорки. Раздел 2 (ст.ст.19-23) Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года определяет правовую природу оговорок. В соответствии со статьей 19 Венской Конвенции государство заявляет оговорку при подписании, ратификации, принятии или утверждении, присоединении к договору. Имеются некоторые исключения при применении оговорок. Например, если данная оговорка запрещена договором; если по условиям договорных положений можно сделать только определенное количество оговорок; если оговорка несовместима с объемом и целями договора Процедура, касающаяся оговорок (ст. 23 Венской Конвенции), требует от государств письменной формы при формулировки оговорок, снятия или возражений против оговорок. При этом оговорка, сделанная при подписании договора, должна быть официально подтверждена при окончательном утверждении или ратификации договора. Иначе оговорка не считается сделанной. Оговорка, сделанная при ратификации договора, может содержаться в самой ратификационной грамоте, в протоколе об обмене, или сдаче ратификационных грамот. Таким образом, формулирование оговорки – это суверенное право каждой стороны, но необходимо, чтобы оговорка не затрагивала сущности договорных положений. Право на оговорку дает возможность стать участником договора государствам, которые принимают его основные положения, его задачи и цели, но в силу различных причин не могут согласиться с отдельными, иногда второстепенными положениями договора. Например, Республика Казахстан в 1993 году присоединилась к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 года с некоторыми оговорками. Эти оговорки касаются употребления геральдических знаков Красного Полумесяца и Красного Креста на белом фоне как эмблем и отличительных знаков санитарной службы армии.

Ратификация (происходит от латинских слов ratificatio и ratus – решенный, утвержденный ) является одним из важных стадий договорного процесса, представляющий собой утверждение высшим органом государственной власти международного договора. Именно ратификация придает договору юридическую силу. В некоторых странах, например, США, ратификация является особым порядком утверждения конституционных поправок. Существует два способа ратификации: международная – в виде ратификационных грамот и внутригосударственная –в форме закона или указа. Ратификация не является обязательной стадией заключения международного договора. При помощи ратификации у государства – участника международного договора - появляется возможность еще раз в более спокойной обстановке обдумать содержание международного договора, проверить действия своих уполномоченных лиц, согласовать с общественным мнением. В международной практике встречаются случаи, когда государство, подписав международный договор, отказывается от его ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Вместе с тем, международное сообщество добивается того, чтобы этот отказ был обоснованным, так как это не способствует прогрессивному развитию международного права. Согласно казахстанского законодательства, до ратификации Конституционный Совет рассматривает международные договоры на соответствие их Конституции. Для этой процедуры необходимо обращение Президента Республики Казахстан, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее 1/5 части от общего числа депутатов Парламента и Премьер-министра. Международные договоры, признанные не соответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть ратифицированы и введены в действие.

В соответствии со статьей 10 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров» 1995 года ратификация международных договоров проводится Парламентом Республики Казахстан. Международные договоры, ратифицированные Казахстаном, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно. Исключение составляют случаи, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Согласно казахстанского законодательства ратификации подлежат те международные договоры, при заключении которых договаривающиеся государства условились об этом. Кроме того, имеется исчерпывающий перечень международных договоров, подлежащих ратификации в казахстанской практике:

1. исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;

2. о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая договоры о прохождении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;

3. об основах межгосударственных отношений, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

4. об участии Республики Казахстан в межгосударственных союзах, международных организациях и иных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;

5. о государственных займах и оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи.

Процесс ратификации имеет определенные юридические последствия. Во-первых, ратификация закрепляет согласие государства на обязательное выполнение договорных обязательств. Во-вторых, ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, воздержаться от действий, которые бы влекли за собой устранение объекта, цели, если договор не вступил в законную силу. В-третьих, договор вступает в силу, если собрано необходимое количество ратификационных грамот, оговоренное условиями договора. Наконец, в-четвертых, государство становится полноправным участником международного договора с момента ратификации.

В казахстанской практике Парламент в раздельном заседании Палат рассматривает международные договоры, представленные на ратификацию Президентом Республики Казахстан или Правительством Республики Казахстан и принимает соответствующий закон. Президент подписывает ратификационную грамоту после подписания и обнародования закона о ратификации международного договора.

Если государство с самого начала не участвовало в договоре, оно может присоединиться к нему на условиях, в нем оговоренных. Кроме того, присоединением является ситуация, когда государство не имело права стать участником договора, но впоследствии получило такую возможность. Правительство Казахстана по представлению МИДа вносит Президенту предложения о присоединении к международным договорам межгосударственного характера. Министерство иностранных дел вносит в Правительство Республики Казахстан предложения о присоединении к межправительственным договорам. Что касается министерств, государственных комитетов и иных центральных исполнительных органов, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, то эти органы совместно с Министерством иностранных дел или по согласованию с ним вносят по вопросам своей компетенции предложения о присоединении в Правительство Республики Казахстан. Согласно статье 18 Указа 1995 года решения о присоединении Республики Казахстан к международным договорам принимаются:

1. в отношении международных договоров межгосударственного характера, представленных Президентом Республики Казахстан, а также в отношении представленных Правительством Республики Казахстан и подлежащих ратификации международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства,- Парламентом Республики Казахстан;

2. в отношении международных договоров, относящихся к ведению Правительства Республики Казахстан и не подлежащих ратификации,- Правительством Республики Казахстан.

Что касается присоединения к международным договорам межведомственного характера, то решение об этом принимается Правительством Республики Казахстан. Установление порядка оформления присоединения является внутренним делом договаривающегося государства. В некоторых случаях требуется парламентское одобрение присоединения; в других – это форма особого протокола, который необходимо ратифицировать. В международной практике предпочтительнее получить согласие парламента не присоединение.

Институт регистрации международных договоров отменил тайную дипломатию. Регистрация заключается в том, что вступившие в законную силу международные договоры передаются для регистрации в компетентный орган, определяемый участниками договора. В международной практике наиболее часто встречаются следующие виды регистрации: а) односторонняя – наиболее распространенная, когда одна из сторон производит регистрацию самостоятельно; б) повторная – зарегистрированный договор передается на регистрацию другой договаривающейся стороне; в) совместная – при наличии нескольких депозитариев; двойная – один и тот же договор регистрируется в секретариатах двух международных организаций.

Практике международного договорного процесса известны международно-правовое и внутригосударственное опубликование. В международной практике опубликование полностью возложено на Секретариат ООН. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1946 года «Регистрация и опубликование договоров и международных соглашений, правила для введения в действие статьи 102 Устава ООН» любой международный договор или соглашение, заключенное членом ООН, при первой возможности, должно быть зарегистрировано в Секретариате и им опубликовано. При этом оговорено, что регистрация производиться только в том случае, если договор или соглашение вступило в законную силу. Государство или международная организация, регистрирующая договор или соглашение удостоверяют, что представленный текст является точной и полной копией договора или соглашения, куда включены все оговорки, сделанные подписавшими сторонами. Свидетельство о регистрации подписывается Генеральным Секретарем ООН или его представителем и выдается регистрирующей стороне или органу, а также, по соответствующему требованию, любой стороне в зарегистрированном договоре или соглашении. В Регистр заносятся следующие сведения:

1. серийный номер, присвоенный в порядке регистрации;

2. заглавие договора или соглашения;

3. наименование договаривающихся сторон;

4. дата подписания, ратификации, обмена ратификационными грамотами, присоединения и вступления в силу;

5. срок действия договора или соглашения;

6. язык или языки, на котором договор или соглашение составлено;

7. наименование стороны, которое регистрирует акт, и дата регистрации;

8. данные относительно опубликования в серии договоров ООН.

Зарегистрированный договор или соглашение вносится в специальный Перечень договоров. В кратчайший срок Секретариат ООН опубликовывает зарегистрированные, хранящиеся и внесенные в Перечень договоры на языке или языках оригинала подлинника вместе с их английским и французским переводом. Секретариат ежемесячно опубликовывает и рассылает информацию о договорах, зарегистрированных или хранящихся, или занесенных в Перечень. Кроме международного опубликования существует внутригосударственное – промульгация (происходит от латинского слова promulgatio –публичное объявление) – официальная публикация международного договора в средствах массовой информации государства-участника. В соответствии с казахстанским законодательством опубликование международных договоров, вступивших в законную силу, прошедших ратификацию в Парламенте Республики Казахстан, публикуются в официальных изданиях Парламента. Если вступившие в силу для Республики Казахстан договоры, не подлежащие ратификации, а также межправительственные договоры, присоединение к которым Республикой Казахстан осуществлено в установленном порядке, публикуются в сборнике "Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан". Вступившие в силу для Республики Казахстан международные договоры, включая межведомственные, а также договоры, присоединение к которым Республикой Казахстан осуществлено в установленном порядке, публикуются в сборнике "Бюллетень международных договоров, соглашений и отдельных законодательных актов Республики Казахстан". Международные договоры Республики Казахстан, аутентичные тексты которых составлены на иностранных языках, публикуются на одном из этих языков с официальным переводом на казахский и русский языки. Что касается регистрации международных договоров, участником которых является Республика Казахстан, то существует единая государственная система регистрации и учета международных договоров, находящаяся в ведении Министерства иностранных дел Республики Казахстан. Регистрация международных договоров Республики Казахстан осуществляется Министерством иностранных дел Республики Казахстан в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций.

Участники международного договорного процесса сдают на хранение подлинный текст договора и всех относящихся к нему документов. Депозитарием (происходит от французского слова depositaire) могут быть одно или несколько государств, международная организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации. Депозитарий определяется участниками договора. Как правило, им назначается государство, на территории которого подписывался договор или проводилась международная конференция, принявшая данный договор. Если речь идет о хранении учредительного акта международной организации, то в этом случае депозитарием является исполнительный орган. Например, депозитарием Устава ООН 1945 года является Секретариат ООН в лице его Генерального Секретаря; депозитарием Устава Содружества Независимых Государств 1993 года является Правительство Республики Беларусь. К основным функциям депозитария относятся:

• хранение подлинного текста международного договора;

• подготовка заверенных копий с подлинного текста;

• получение подписей под договором; получение и хранение документов, уведомлений и сообщений, относящихся к нему;

• изучение вопроса о надлежащей форме относящихся к договору подписей и других документов, и, в случае необходимости, доведение этого вопроса до сведения соответствующего государства;

• информирование других потенциальных участников договора о всех документах, относящихся к договору; о том, когда число подписей, ратификационных грамот или документов о принятии, утверждении или присоединении, необходимое для вступления договора в силу, было получено или депонировано;

• регистрация договора в Секретариате ООН или других международных организаций.

Депонирование – сдача на хранение депозитарию подлинника международного договора, ратификационных грамот, документов о присоединении к международному договору или документов о его денонсации.

В соответствии с п.п. 2,3 статьи 30 Указа Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров» 1995 «Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных договоров Республики Казахстан, заключенных от имени Республики Казахстан и от имени Правительства Республики Казахстан, сдаются на хранение в Министерство иностранных дел Республики Казахстан в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются Министерством иностранных дел Республики Казахстан в соответствующие государственные органы. Подлинники межведомственных договоров Республики Казахстан хранятся в архивах соответствующих министерств и ведомств, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов) направляются в Министерство иностранных дел Республики Казахстан».

Министерство иностранных дел Республики Казахстан осуществляет функции депозитария многосторонних международных договоров, если в соответствии с условиями этих договоров такие функции возложены на Республику Казахстан.