4 Виды и содержание землеустроительных работ, проводимых в период земельной реформы в России

В результате земельных преобразований, проведенных в Российской Федерации в последнее десятилетие, произошли значительные изменения в земельных отношениях, организационно-правовых и организационно-территориальных формах землепользований и формах собственности на землю.

На первом этапе земельной реформы ликвидирована монополия государственной собственности на землю. Проведена реорганизация около 24 тысяч колхозов и совхозов, осуществлена приватизация их земель на площади 117,7 млн. гектаров, в результате чего около 11,9 млн. работников реорганизованных хозяйств стали собственниками земельных долей, создано около 265 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, в распоряжение которых передано 14,5 млн. гектаров земель.

В настоящее время около 44,4 млн. граждан имеют земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, из них 23,6 млн. получили земельные участки в собственность.

В ведение органов местного самоуправления передано 36,4 млн. гектаров земель, 153, 3 тыс. сельских населенных пунктов (с прилегающими территориями). Почти повсеместно сформировались новые административно-территориальные единицы – муниципальные образования, что так же связано с перераспределением земель.

Перераспределение земель, введение многообразия форм собственности и хозяйствования, новые земельные отношения, по существу, привели к формированию нового земельного строя.

Вместе с тем реформирование существовавшей системы землепользования, перераспределение земель привели к появлению негативных явлений в землепользовании.

В результате поспешного и беспорядочного выделения значительных площадей земельных угодий из состава бывших колхозов и совхозов практически разрушена существовавшая система организации территории и использования земель, стабильность и компактность землепользований. На территориях бывших сельскохозяйственных предприятий появилось множество других землевладельцев и землепользователей.

Земельная реформа коснулась в основном только земель сельскохозяйственного назначения. Не проведено разграничение земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Не выделены земли с особым правовым режимом использования.

Поэтому наведение порядка в использовании земель и в землепользовании, введение в действие механизма повышения их эффективности должны стать основой земельной политики государства.

Действующее земельное законодательство регламентирует содержание только землеустройства в качестве системы государственных мероприятий.

Однако в настоящее время данный закон после внесения ряда поправок не играет первоначальной роли в организации, содержании и осуществлении землеустройства.

В период реформирования земельно-имущественных отношений в России в период с 1991-2011 гг. решены вопросы по реорганизации сельскохозяйственных предприятий. Данный период характеризуется разработкой и реализацией землеустроительных проектов по перераспределению земель: передаче земель в ведение сельской администрации, формированию земельных долей и фондов перераспределения земель.

Сложившееся состояние использования земельных долей коллективно-долевой собственности сельскохозяйственного назначения в сельских поселениях муниципальных образований в Тюменской области явилось результатом проведенных землеустроительных работ в период реформирования земельно-имущественных отношений в России (1991-20101 гг.).

Предполагаемое создание системы мобильных, ориентированных на рынок, частных (базирующихся как на индивидуальной, так и на коллективной собственности) производителей сельскохозяйственной продукции получило сбой по ряду причин.

К основным причинам следует отнести:

1. Отступление от принятой (единой) методики по разработке «Проекта перераспределения земель сельскохозяйственного назначения»: не определено экологическое состояние сельскохозяйственных угодий (упущен факт консервации деградируемых земель); не учтено качественное состояние сельскохозяйственных угодий при расчете земельной доли, что привело к ее обезличке и несоответствию параметров сельскохозяйственного землепользования; нарушен принцип права граждан на получение земельной доли.

2. Отсутствие актуальной планово-картографической продукции при осуществлении землеустроительных работ, что вызвало неточность в определении площадей сельскохозяйственных угодий и их расположении на территории сельскохозяйственных землепользований.

Что касается несоответствий полученных данных, представленных в землеустроительных документах и материалах, то их можно проклассифицировать следующим образом:

1. Несоответствие площадных данных о землях, находящихся в общей долевой собственности.

2. Несоответствие данных о количестве собственников земельных долей.

3. Несоответствие размера земельного пая по проекту перераспределения с размером, указанным в свидетельствах о праве собственности на землю.

4. Несоответствие вида угодий, включенных в состав земельного пая.

Главной проблемой, которая на сегодняшний день приобретает особую социальную остроту, является крайняя запутанность отношений собственности на земельные доли:

1. Границы земельных массивов, в которых находятся земельные доли, в натуре и на картографическом материале не обозначены и они не поставлены на государственный кадастровый учет, что делает не возможным участие их в гражданском и хозяйственном обороте [1].

2. При формировании земельного фонда, предназначенного для выделения земельных долей, использовался устаревший планово-картографический материал (о чем свидетельствуют материалы инвентаризации).

3. Количество дольщиков зачастую подлежало корректировке в сторону увеличения, а размер сельскохозяйственных угодий и земельного пая оставались величинами постоянными.

4. Собственники земельных долей предпочитали сдавать их в аренду, но с принятием закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» объектом гражданско-правовых сделок стал земельный участок. Вследствие этого ранее заключенные договора аренды начали приводиться в соответствие с нормами Гражданского кодекса, на что, как показывает практика, требуются время и соответствующая система информированности граждан.

Эффективность проводимых работ по инвентаризации использования земельных долей возможна лишь на основе комплексной программы, включающей проект комплексной инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения, а также землеустроительные проекты перераспределения земель, комплексного размещения земельных участков новых форм хозяйствования.

Рисунок 2 – Использование земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в коллективно – совместной собственности АО АФ «Сибирь» на территории Упоровского и Скородумовского сельских поселений

Данная программа предполагает проведение землеустроительных мероприятий, направленных на выявление земель, не используемых сельскохозяйственными организациями; проведение оценки качественного состояния выбывших из хозяйственного использования сельскохозяйственных угодий; проверку соответствия почв экологическим нормативам, а также природным возможностям реализации производительной способности угодий; установление границ земельных массивов, соответствующих невостребованным земельным долям и земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими; составлению дежурных карт ограничений (обременений) прав в использовании земель; разработку схем защиты земель от негативных процессов, консервации деградированных земель и их восстановления; установлению границ территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель.

Состояние и использование земель сельскохозяйственного назначения на территории районов Тюменской в той или иной степени подтверждает актуальность проведения комплексной их инвентаризации, разработки схем ландшафтно-экологического зонирования на данные территории, осуществление мониторинга земель, так как в настоящее время трудно оперировать данными некоторой части проектов по землеустройству земель сельскохозяйственного назначения.

Комплексная инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения позволит в первую очередь выявить фактическое количественное и качественное состояние и использование сельскохозяйственных угодий (фактическое местоположение земельных участков (их границ), частей земельных участков, занятых недвижимостью, подлежащих ограничению в использовании, наличие деградационных процессов, правовом режиме использования земель, использование как наземного, так и подземного пространства), а также исключить серьезные ошибки в решении вопросов по перераспределению земель.

Ландшафтно-экологическое зонирование территории сельскохозяйственных землепользований упорядочит механизм формирования новых землепользований (СА, ФПЗ, К(Ф)Х и т.д.) на стадии межхозяйственного (территориального) землеустройства и создаст основу моделирования территорий устойчивого развития.

При проведении инвентаризации земель предлагается:

- сохранить комплекс работ по сбору и обработке полученных данных (включая создание общей схемы автоматизированной процедуры идентификации сельскохозяйственных земель с использованием многоспектральных пространственных данных авиационных и космических средств дистанционного зондирования);

- ввести жесткий контроль за качеством выполнения работ (подготовкой и предоставлением актуальной информации).

При актуальности и общей значимости осуществления на территории исследуемых хозяйств экологического мониторинга, наряду с принятой его функциональной системой, необходимо отработать систему мониторинга, позволяющую отследить состояние и использование земельных долей, их правовую и территориальную определенность.

Экологический мониторинг земель позволит просистематизировать и проанализировать информацию:

- о состоянии земельных ресурсов (объектов землеустройства);

- о причинах наблюдаемых и вероятных изменений состояния (об источниках, формах, видов и объемов воздействия);

- о допустимости изменений и нагрузок на земельные ресурсы;

- о ресурсном потенциале.

Основной целью мониторинга земельных долей является диагностика состояния земельного фонда сельскохозяйственного предприятия, оценка процедуры выдела земельных долей и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий необоснованных решений при разработке проектов перераспределения земель сельскохозяйственного назначения. Информация о качестве земель и его динамике должна использоваться уполномоченными органами в оперативном управлении земельными долями и при формировании земельной политики на современном уровне.

В качестве технологической схемы осуществления мониторинга состояния и использования земельных долей можно представить:

1. Организацию и проведение наблюдений за разработкой проектов перераспределения земель сельскохозяйственного назначения.

2. Оценку неиспользуемых и нерационально используемых сельскохозяйственных угодий.

3. Организацию и проведение наблюдений за параметрами, определяющими и характеризующими размер земельных долей.

4. Оценку по осуществлению процедуры государственной регистрации и учета земель (правовой определенности земельных долей).

5. Оценку формирования массивов для первоочередного выделения земельных долей.

6. Оценку пригодности земель (сельскохозяйственных угодий) для предусмотренного целевого использования.

7. Оценку соблюдения равных организационно-территориальных условий для всех дольщиков (конкретного сельскохозяйственного предприятия).

8. Оценку состояния установления границ земельных долей на местности.

9. Разработку рекомендаций по дальнейшему выделу земельных долей с учетом сложившейся организации использования земель в хозяйстве.

10. Обеспечение граждан информацией о состоянии и использовании земельных долей (состоянии окружающей среды).

11. Контроль и оценка по рациональному использованию земельных долей (предотвращению антропогенных и негативных физико-географических процессов).

12. Введение государственного учета и государственного контроля за состоянием земельных долей как природных и природно-антропогенных систем и их использованием (своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов).

13. Планирование развития территорий (муниципальных образований, субъектов федерации).

Систематизация и анализ сведений об использовании и состоянии земельных долей на территории сельских поселений включает:

1. Оперативный, тактический и стратегический мониторинг использования земель (земельных долей).

2. Сбор информации о текущих изменениях в использовании земельных долей.

В настоящее время финансирование работ по изучению состояния земель из федерального бюджета практически отсутствует. Ведутся такие работы лишь в отдельных регионах и финансируются только за счет бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Материалы комплексной инвентаризации, ландшафтно-экологического зонирования и мониторинга земельных долей позволят вести на более качественной основе:

- кадастровые карты (планы) состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения (земельных долей; фона перераспределения земель; земель, переданных в ведение сельской администрации);

- карты качественного состояния земель сельских поселений (карт зарастания, переувлажненности, заболачивания, засоления, проявления водной и ветровой эрозии, т.д.).

Многолетняя динамика качества земель сельскохозяйственного назначения (земельных долей), как результат мониторинга земельных долей должна стать:

• ведущим критерием, с помощью которого выявляется степень благоприятности территории для: конкретной ее организации и использования, применения комплексов мероприятий по ее охране;

• составной частью формирующегося в настоящее время на федеральном уровне уникального информационно-аналитического ресурса (УИАР), который может стать надежной основой для принятия органами государственно власти и муниципального самоуправления решений в области бюджетной, налоговой и социальной политики.

Контрольные вопросы

1. Каковы виды и содержание землеустроительных работ, проводимых в период реформирования?

2. Каковы причины сбоя в создании системы мобильных, ориентированных на рынок, частных производителей сельскохозяйственной продукции?

3. Чем характеризуются сложившиеся отношения собственности на земельную долю?

4. Охарактеризуйте содержание комплексной программы, обеспечивающей эффективность работ по инвентаризации земельных долей.

5. Каково назначение комплексной инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения?

6. Каково назначение мониторинга земель сельскохозяйственного назначения?

7. Раскройте основное назначение, цель и содержание мониторинга земельных долей.