3 Итоги реформирования земельно-имущественных отношений за период 1991-2011 гг.

Россия располагает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. В законе РСФСР от 27 декабря 1990 г. «О земельной реформе» были обоснованы цели, задачи и основные этапы реализации земельной реформы. Основным стержнем земельной реформы являлся переход от единой государственной собственности на землю к многообразию видов собственности, в том числе – к частной. В комплексе мер, направленных на преобразование земельных отношений центральное место занимает институт частной собственности граждан на земельные участки. Вместе с тем установление прав частной собственности на землю было ограничено определенными рамками. Земельные участки могли предоставляться гражданам строго для определенных целей: ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства, индивидуального жилищного строительства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Правовой основой реформы явились два закона РСФСР:

1. «О земельной реформе» 1990 г.

2. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» 1990 г.

Также Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».

Для реализации этих задач в этом же году был создан комитет по земельной реформе (несколько раз переименовался с изменением его функций и полномочий – в настоящее время имеет статус Федеральной службы земельного кадастра). Существенную роль в сфере перераспределения земель и юридическом закреплении прав на землю за собственниками сыграл закон РФ от 23 декабря 1992 г., который снял мораторий на продажу земельных участков гражданами, получившими земельные участки в частную собственность для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства. Однако начатая в 1991 г. земельная реформа не доведена до конца. Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.

В России завершен первый этап земельных преобразований. Произошли принципиальные изменения в формах собственности на землю. Сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель. Они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских хозяйств. В ходе земельной реформы к январю 1999 г. произошли значительные преобразования:

1) ликвидирована монополия государственной собственности на землю;

2) проведена реорганизация 23,5 тысяч колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн. га земли;

3) сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств, им передано 13,8 га земель;

4) создан фонд перераспределения земель;

5) решена в основном проблема обеспечения граждан земельными участками. 43,6 млн. граждан имеют земельные участки для личных нужд.

Введена плата за пользование землей. Ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельного участка. Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей постоянно возрастает. Создается автоматизированная система ГЗК и регистрации прав на землю. В ряде регионов осуществлена массовая оценка земель и ценовое зонирование территории. Одним из итогов первого этапа земельной реформы в РФ можно считать то, что в стране практически завершено создание нового земельного строя и осуществлен переход к различным формам владения, пользования землей и её аренды, разрешено многоцелевое использование земельных участков и прочно связанных с ней объектов недвижимости, введено платное землепользование, постепенно создаются условия для развития рынка земельной собственности. Для эффективности земельной реформы необходимо:

1) создать на государственном уровне для сельского хозяйства нормальные экономические условия;

2) поддержать и развивать социальную сферу;

3) защитить товаропроизводителей от внешней торговой экспансии;

4) датировать потребление до уровня рентабельности всех товаропроизводителей.

Каким бы сложным и противоречивым ни был переход к новому земельному строю, опыт его проведения показал, что данный процесс в Российской Федерации необратим, и переход к экономическим методам управления землепользованием, развитие предпринимательства, создание инфраструктуры рынка земельной (недвижимости) собственности, введение ипотеки и других механизмов рыночных земельных отношений, неизбежны.

Государственное регулирование земельно-имущественных отношений (ГРЗО) – целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охране путем реализации организационных, экономических и правовых мероприятий. ГРЗО проводится на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ.

Инструменты ГРЗО: налоги, стандарты, государственные заказы, таможенные тарифы, пошлины и др.

Функции государственного регулирования представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 – Функции государственного регулирования

Основное содержание функций выражено следующим:

1. Учетная – базовая, так как определяет содержание и достоверность информации об объекте учета. Экологический и экономический аспекты. Экологический – определяет ведение ГЗК, кадастровую и экономическую оценку земель в целом, в т.ч. уровень налогообложения и земельных сборов. Условия при учете: всеобщность учета; систематичность; достоверность; непрерывность; единство методики; эффективность, гарантированность обеспечения. Важнейшим фактом является объективность учета, особенно на этапе формирования кадастра. Существенным фактором является совершенствование информационных технологий, технические программные средства.

2. Плановая – одна из стратегических, т.к. правильность использования земель является определяющим, особенно в период становления рыночной экономики.

3. Распределительно – перераспределительная – определяет возможность получения земель физическим и юридическим лицам. Земля находится в постоянном обороте. Важен целевой принцип использования земель разных категорий, заставляющий землепользователей работать по приоритетным направлениям. Особенно это касается крупных населенных пунктов и проблем, связанных с застройкой и обустройством территории.

4. Функция контроля за использованием и охраной земель – связана с 2-мя предыдущими, предполагает широкий круг возможностей, в т.ч. предупреждение, штраф, изъятие и т.п.

5. Ограничительная – связана с поддержанием существующего правопорядка, сформулировать центральные и местные нормативные акты.

Неутешительные итоги проводимой в стране земельной реформы обусловлены снижением роли землеустройства как основного механизма ее осуществления.

Известно, что через систему землеустройства осуществляется основные функции государства по управлению земельными ресурсами: планирование, организация рационального использования и охраны земель, информационное обеспечение (земельный кадастр и мониторинг), контроль и т.д.

Вместе с тем, в ходе земельной реформы данная система была нарушена. До начала земельной реформы отсутствовали научно обоснованные прогнозы (сценарии) развития землевладения и землепользования на перспективу; земельные преобразования, реформирование сельскохозяйственных предприятий, перераспределение земель осуществлялись в очень короткие сроки без необходимого обоснования; земельная реформа началась без необходимой информационной базы, при отсутствии корректных данных земельного кадастра; в ходе осуществления земельной реформы была утеряна функция ее сопровождения и контроля со стороны государственных органов.

Намеченные в 1991-1997 гг. мероприятия по осуществлению земельной реформы велись при крайне недостаточном финансировании со стороны федерального правительства и органов власти субъектов Федерации. Так, например, среднегодовая стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству по всем источникам финансирования в России в период 1986-1990 гг. составляла 80,5 млн. руб. (50,3 условных единиц), а в период 1991-1996 гг. - 48,3 млн. условных единиц, в том числе в 1994-1996 гг. – 34,5 млн. условных единиц.

Если удельные затраты на землеустройство в 1986 – 1990 гг. составили 0,22 усл. ед. на один гектар сельскохозяйственных угодий, то в 1991-1993 гг. они возросли до 0,28, а в 1994 – 1996 гг. сократились до 0,16 усл. ед.

Для сравнения в период с 1909 по 1912 гг. средняя стоимость землеустроительных работ на одну десятину равнялась 3,03 рубля (2,77 руб./га или в хлебном эквиваленте 30 усл. ед. на га), из которых в среднем один рубль (11 усл. ед.) падал на административные и 2 рубля на межевые расходы.

Несмотря на имеющийся опыт России и большинства зарубежных стран, показывающий, что основным механизмом осуществления земельных реформ является система государственного землеустройства со своими службой, функциями, структурой, задачами документацией, ее роль и значение заметно снижены.

Снижение роли государства в осуществлении землеустройства привело к потере функций планирования и организации рационального использования и охраны земель, как основных в системе управления земельными ресурсами, что нарушило комплексность в проведении землеустроительных работ. В настоящее время у государства нет концепции использования и охраны земельных ресурсов на федеральном уровне, не разрабатываются программы использования земель в регионах и субъектах Федерации, нет четкой научно обоснованной позиции формирования землевладений и землепользований сельских товаропроизводителей, практически свернуты работы по составлению проектов землеустройства.

При таком подходе возникают хаос в использовании земель, путаница в земельных отношениях, недостатки землепользования (чересполосица, дальноземелье, вкрапливание), продолжают развиваться процессы эрозии, появляются нежизнеспособные сельскохозяйственные предприятия.

Например, площадь пашни в сельскохозяйственных предприятиях вследствие передачи в другие категории земель, из-за отводов, зарастания кустарником и мелколесьем за период с 1990 по 1996 гг. сократилась на 11,4 млн. га. В ходе проведенных в 1996 г. проверок выявлено 7 млн. га неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, в том числе 5,3 млн. га пашни, более 55% мелиоративных площадей и сетей требует реконструкции. Значительно ухудшилось качественное состояние земель.

Выход из создавшейся ситуации заключается в следующем. Прежде всего, должна быть изменена концепция (идеология) земельной реформы. В ее основу должны быть положены не рыночные отношения, а жесткие геополитические и природоохранные требования, обеспечивающие в конечном счете политическую, экономическую и экологическую безопасность страны и ее независимость.

В этом случае земля из товара превращается в общенациональное достояние, стратегический и главный природный ресурс, объект рационального хозяйствования.

Далее необходимо определить четкую земельную политику государства, разработать и ввести в действие правовой, экономический и финансовый механизмы ее осуществления, положив в основу теоретические и практические положения управления земельными ресурсами.

Для претворения в жизнь намечаемых земельных преобразований следует принять Закон Российской Федерации «О землеустройстве» и на его основе существенным образом развить систему землеустройства, укрепить землеустроительную службу страны, обеспечить надежное финансирование землеустроительных работ. В целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий, основные землеустроительные действия, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного кадастра должны выполняться специализированными государственными проектными организациями. Для проведения остальных землеустроительных работ заказчики могут привлекать на конкурсной основе других юридических и физических лиц (частные предприятия и землеустроителей), имеющих лицензии на выполнение землеустроительных работ.

Контрольные вопросы

1. Что явилось правовой основой реформирования в России (1990-2011гг.)?

2. Чем характеризуется первый этап земельных преобразований в России?

3. Дайте определение государственному регулированию земельно-имущественных отношений. Каковы его функции?

4. Чем обусловлено снижение роли землеустройства в период реформирования в России? Каковы последствия сложившейся ситуации?