Порядок формирования парламента

Современные парламенты формируются по-разному. Самый распространенный способ – это избрание всего парламента непосредственно народом. Данный способ практикуется в развитых демократических странах.

Наряду с ним существуют и иные способы формирования парламентов: 1) нижняя палата избирается народом, а верхняя – представительными органами регионов (то есть одна палата – прямыми выборами, другая – косвенными) – такая система практикуется, например, во Франции, в Голландии; 2) нижняя палата избирается народом; верхняя на 2/3 формируется по наследственному принципу, а на 1/3 назначается монархом (Палата общин и Палата лордов в Великобритании); 3) нижняя палата избирается народом и затем из своего состава избирает верхнюю (Норвегия, Исландия); 4) незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно президентом дополнительно к 315 избираемым); 5) значительная часть верхней палаты назначается главой государства (в Беларуси президент назначает 1/3 сенаторов, в Казахстане – 1/4 сенаторов); 6) нижняя палата избирается народом, а верхняя – назначается (Канада); 7) весь парламент назначается главой государства (Катар); 8) часть мест в парламенте резервируется для представителей определенных слоев населения (в Египте половина мест в парламенте резервируется за рабочими и крестьянами, в Индии – часть мест для представителей отсталых народностей и каст, в Китае – для представителей армии); 9) парламент формируется по профессиональному признаку (6-палатный парламент Югославии в 1963 – 1974 гг.); 10) весь парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов (Всекитайское собрание народных представителей).

Несмотря на многообразие способов, важнейшими признаками полноценного парламента в цивилизованном демократическом государстве являются: регулярная выборность, а не назначаемость парламента; избрание парламента (либо его нижней палаты) всеми гражданами путем свободных, прямых, равных и тайных выборов.

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы или, подписывая, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

Организация парламента и его палат

Парламент и его палаты состоят из органов, наделенных определенной компетенцией и призванных обслуживать парламент. Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. Руководителя нижней палаты обычно называют спикером или председателем. Кроме него депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров, секретарей, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, и квесторов, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте или поддерживают порядок в зале заседаний.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается (Франция, Италия, Япония), часто – замещается по должности: в США и других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер, – член кабинета, назначаемый премьер-министром.

Руководители палаты могут образовывать и коллегиальный орган: в Германии президент палаты и два секретаря Бундестага во время заседания образуют президиум; в Испании в каждой палате избирается бюро (коллегиальный руководитель палаты).

В парламенте и его палатах создаются комитеты и комиссии. Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы, образованные из депутатов. Главной их функцией является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также контроль за выполнением законов или за деятельностью исполнительной власти. Комиссии парламента бывают временными и постоянными, а постоянные, в свою очередь, – специализированными и универсальными. Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты, возвращать законопроекты авторам на доработку, могут назначать экспертизы. В ряде стран комиссии имеют право законодательной инициативы. Особыми полномочиями наделены комиссии в Испании и Греции, так как они могут принимать законы вместо палат (при соблюдении определенных условий). Временные комиссии – следственные, ревизионные и др., – создаются при необходимости для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов, не имеющих большого значения и не вызывающих разногласий.

Партийные объединения депутатов называются партийными фракциями (или парламентскими группами, партиями, клубами). Партийные фракции наделены более широкими полномочиями, чем депутаты по отдельности: фракции участвуют в формировании руководящих органов палат, комитетов и комиссий. В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром своей партии, а лидер парламентской фракции – лидером всей партии. Кроме идеологического лидера фракции существуют и процедурные начальники фракции (в англосаксонских странах они называются «кнутами»), которые следят за порядком голосования, ведут подсчет голосов, информируют членов фракции и т.п. На общем собрании депутатской группы фракция вырабатывает направления своей деятельности, решает организационные вопросы, обсуждает принимает решение о принципе голосования по конкретному вопросу. Если депутаты не соблюдают партийную дисциплину, они могут быть исключены из фракции.

Кроме комиссий и фракций в парламенте могут быть специальные органы парламентского контроля – ревизоры, контролеры, омбудсманы, счетные палаты (проверяют выполнение и соблюдение статей бюджета), Советы старейшин (занимаются организационными вопросами: определяют даты пленарного заседания, повестку дня, очередность обсуждения вопросов и пр.).

При парламенте создаются также различные органы, не входящие в его структуру, но помогающие парламенту осуществлять его полномочия. Это различные ведомства, контролирующие бюджетную дисциплину, а также финансовую и хозяйственную деятельность. В аппарат парламента входят вспомогательные службы (библиотека, типография, компьютерное обслуживание); консультанты парламента; личные помощники парламентариев – референты и секретари.