- •Система муниципального управления
- •Под редакцией в.Б. Зотова
- •Глава 1. Основы местного самоуправления
- •1.1. Концепция и сущностные признаки
- •1.2. Исторический путь местного самоуправления
- •1.3. Правовые основы местного самоуправления
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления
- •1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •1.6. Местное самоуправление и государство
- •1.7. Непосредственное участие граждан
- •1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)
- •1.9. Организационные основы местного самоуправления
- •1.10. Муниципальная служба
- •1.11. Финансово-экономическое обеспечение
- •1.12. Межмуниципальное сотрудничество
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления
- •2.1. Муниципальное образование
- •2.2. Типология муниципальных образований
- •2.3. Население муниципального образования
- •2.4. Территория муниципального образования
- •2.5. Инфраструктура муниципального образования
- •2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
- •2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •3.1. Специфика муниципального управления
- •3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •3.3. Муниципальные услуги
- •3.4. Человек в муниципальном управлении
- •3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой
- •4.1. Общие положения
- •4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным
- •4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
- •4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом
- •4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •4.7. Муниципальное управление строительством
- •4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •5.1. Основы государственной и муниципальной
- •5.2. Муниципальное регулирование занятости
- •5.3. Муниципальная жилищная политика
- •5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •5.5. Муниципальное управление
- •5.6. Муниципальное управление образованием
- •5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •5.8. Муниципальное управление развитием
- •5.9. Муниципальная молодежная политика
- •Глава 6. Муниципальное управление экономикой
- •6.1. Общие положения
- •6.2. Муниципальное управление пользованием землей
- •6.3. Управление муниципальным имуществом
- •6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
- •6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления
- •6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование
- •6.7. Муниципальный заказ
- •6.8. Система муниципальных финансов
- •6.9. Управление муниципальными финансами
- •6.10. Хозяйственная кооперация и внешние
- •6.11. Организационные формы комплексного управления
- •Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
- •7.1. Условия и факторы социально-экономического развития
- •7.2. Анализ, прогнозирование и планирование
- •7.3. Стратегическое планирование
- •7.4. Муниципальные целевые программы
- •7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое
- •7.6. Управление пространственным развитием поселений
- •Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
- •8.1. Организационная структура местной администрации
- •8.2. Организация и планирование работы
- •8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
- •8.4. Информационное обеспечение муниципального управления
- •8.5. Организация муниципальной статистики
- •8.6. Система контроля в муниципальном образовании
- •8.7. Эффективность муниципального управления
- •Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения
- •9.1. Специфика и законодательная база организации
- •9.2. Законодательство и практика
- •9.3. Законодательство и практика муниципального управления
- •9.4. Направления совершенствования
- •Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности
- •10.1. Сельская местность как объект
- •10.2. Система самоуправления в сельской местности
- •10.3. Муниципальное регулирование экономики
- •10.4. Муниципальное регулирование планировки,
- •10.5. Муниципальная социальная политика
- •Глоссарий
10.3. Муниципальное регулирование экономики
в сельской местности
Экономическая ситуация в аграрном секторе
Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.
По данным Всемирного банка, в 2002 году Россия располагала 9% сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4%. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территорий и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.
Большинство сельскохозяйственных угодий России находится в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.
В 90-е годы XX века сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их акционерными обществами и другими формами хозяйствования, в том числе фермерского. Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика постепенно превращается в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом - деградирующие, убыточные. Большинство сельских товаропроизводителей продолжает накапливать долги и не имеет ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации.
После дефолта 1998 года в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных - снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровне.
Роль сельскохозяйственной переписи
в развитии агропромышленного комплекса
Для объективной оценки экономической ситуации в сельской местности и разработки мер по ее улучшению большое значение имеет сельскохозяйственная перепись, проведенная в июле 2006 года. Это была масштабная кампания по исследованию российского аграрного сектора. Она проводилась впервые за последние 86 лет и охватила 47,5 тысяч крупных, средних и малых сельскохозяйственных предприятий и организаций (что составило 100,8% от числа объектов, предусмотренных в списках), 249,9 тысячи крестьянских и фермерских хозяйств (100%), 31,4 тысячи индивидуальных предпринимателей (104,9%), 80,2 тысячи некоммерческих объединений (100,1%) и 17,843 миллиона личных подсобных хозяйств (100,3%). Перепись затронула около 100 миллионов россиян. В кампании приняли участие без малого 200 тысяч заранее обученных переписчиков, среди которых преобладали представители сельской интеллигенции и студенты аграрных вузов. Из федерального бюджета на проведение переписи было выделено 6,5 миллиарда рублей.
Объем и качество собранной информации действительно уникальны. Перепись позволила выявить фактическое, а не только номинальное размежевание земель сельскохозяйственного назначения, определить истинную картину структуры сельскохозяйственного производства.
Так, по оценкам Россельхоза, в стране должно было быть 24 миллиона личных подсобных хозяйств. Но на поверку их оказалось значительно меньше - 17,8 миллиона. Зато индивидуальных предпринимателей и малых сельскохозяйственных предприятий на селе насчитали больше, чем предполагалось, - на 5% и 1,3% соответственно. Большая часть сельскохозяйственных земель принадлежит крупным и средним аграрным предприятиям (233,3 миллиона гектаров из 330 миллионов). Во владении фермеров находится около 25 миллионов, а личные подсобные хозяйства занимают 8,5 миллиона гектаров. При этом средний размер фермерского хозяйства приближается к 100 гектарам, а личного подсобного хозяйства в деревнях - к 52 соткам.
Во время переписи были обнаружены брошенные подворья, а местами даже опустевшие деревни. Земля есть, она обрабатывается. А кем - никто не знает. Проблемы с поиском хозяина возникали чаще всего в южных регионах России.
В целом проведение Всероссийской сельскохозяйственной переписи оценивается успешно. По расчетам экспертов, экономический эффект от переписи значительно перекроет инвестиции в ее проведение.
Кроме чисто отраслевых интересов агропромышленного комплекса, проведенная перепись позволит уточнить структуру инвестиций в развитие социальной инфраструктуры сельских муниципальных образований, более обоснованно подходить к планированию их развития. Составление полной картины сегодняшнего состояния аграрно-промышленного комплекса российской экономики будет способствовать повышению его конкурентоспособности, улучшению жизни и быта селян. Данные, полученные в результате переписи, станут основой долгосрочной государственной политики в отношении села, будут способствовать устойчивому развитию сельских территорий и эффективной реализации приоритетного национального проекта "Развитие АПК".
Государственное регулирование агропромышленного комплекса
Главные задачи государственного регулирования АПК - совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства", который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.
Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следующие задачи:
- вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель; обеспечение прав владельцев земельных долей;
- создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяйственных предприятий и семейных хозяйств;
- увеличение государственной поддержки аграрного сектора;
- устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышленностью;
- осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;
- рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;
- стимулирование эффективной работы в низовых производственных единицах интегрированных агропромышленных формирований;
- развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с региональными и муниципальными органами управления АПК;
- повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропромышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;
- стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводе из банкротства сельскохозяйственных предприятий.
Решающую роль в решении этих и других задач подъема сельского хозяйства и преобразования условий жизни в сельской местности должен сыграть приоритетный национальный проект "Развитие АПК".
Роль сельских органов местного самоуправления
в реализации аграрной политики
Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации приоритетного национального проекта и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ органы местного самоуправления взаимодействуют с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.
Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в том числе на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ. Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.
Наряду с поддержкой агропромышленного комплекса, большое значение для сельской экономики имеет поддержка малого бизнеса, особенно в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения. Развитие потребительской кооперации может положительно сказаться на организации закупок, переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции, особенно личных подсобных и фермерских хозяйств. Эта задача должна быть одной из приоритетных для органов местного самоуправления как сельских поселений, так и муниципальных районов.
Задачи сельской экономики по реализации
Федерального закона 2003 года
В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 года перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.
1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответствующей перечню решаемых вопросов местного значения. Потребуется принять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффективное использование муниципального имущества, создать в составе администраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.
2. Формирование финансовой базы сельских поселений. Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другим финансово-кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений потребуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами. Нельзя согласиться с предложениями некоторых субъектов РФ о передаче на постоянной основе разработки и исполнения бюджетов сельских поселений на уровень муниципальных районов, ибо такой подход фактически лишит органы местного самоуправления поселений их главных функций и снизит их ответственность перед населением.
3. Реформирование финансовой системы административных районов, преобразуемых в муниципальные районы. Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократится в связи с направлением некоторой их части в бюджеты поселений.
4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности. В соответствии с Федеральным законом 2003 года органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направляться дотации тем селам, уровень бюджетной обеспеченности которых окажется ниже критериального, определенного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на 1 жителя должен обеспечивать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дотаций между ними утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ. Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно оценить современное состояние агропромышленного комплекса в России?
2. В чем заключаются основные задачи инвестиционной и структурной политики в АПК?
3. В чем заключается содержание изменений в механизмах управления сельским муниципальным образованием при разработке и реализации целевых программ развития АПК?
4. Какое значение имеет развитие малого бизнеса и потребительской кооперации для сельской экономики?
5. Какие новые задачи в сфере экономики и финансов встают перед сельскими органами местного самоуправления в свете Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?