3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению

Необходимость стратегического подхода

к муниципальному управлению

При характеристике специфики муниципального управления отмечались сложность обеспечения стратегического подхода и тенденция использования всех имеющихся ограниченных ресурсов для решения неотложных текущих задач. Ошибочность такого подхода проявляется не сразу, а через некоторое время. Для оценки необходимости и значимости стратегического подхода к муниципальному управлению рассмотрим условия, в которых действует муниципальная власть.

Нынешняя ситуация в муниципальном управлении характеризуется хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Поэтому главные усилия муниципальных властей оказываются направленными на ликвидацию постоянно возникающих сигналов о рассогласованиях и разрывах в каждом отдельном процессе, попадающем в зону их внимания. Огромный поток таких сигналов, поступающих на разные уровни муниципального управления, вызывает несогласованность действий по их устранению.

Другой источник кризисных явлений в муниципальном управлении - деятельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп на территории муниципального образования, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории. Следствием этого зачастую является спад производства или даже банкротство градообразующих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями для муниципального образования.

Еще один источник кризисных явлений - несовершенство системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.

При одновременном проявлении подобных неблагоприятных внешних воздействий, зачастую трудно прогнозируемых, органам муниципальной власти сложно увидеть ясную перспективу развития и определить стратегию своей деятельности. Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегиями выживания и развития часто завершается в пользу первой. В менталитете руководителей всех уровней все еще сильны стереотипы мобилизационной экономики. Пожалуй, только необходимость переизбираться через определенное время заставляет их как-то соотносить решение тактических и стратегических задач.

В то же время задачи стратегического управления на муниципальном уровне могут быть решены только вместе со стратегическими целями и задачами государства. Необходимость в согласовании стратегий структур различных уровней власти вызывает потребность в едином правовом пространстве, непротиворечивом законодательстве, единой системе статистической, финансовой и другой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах общественного (государственного и муниципального) сектора. Поэтому важной составной частью стратегического управления на муниципальном уровне является целенаправленная работа по согласованию интересов населения муниципального образования с интересами государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Сущность стратегического подхода

к муниципальному управлению

Стратегическое управление отвечает на вопросы о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, разрабатывать планы и достигать поставленных целей.

Стратегический подход к муниципальному управлению означает взаимоувязанное управление состоянием и изменением (развитием). Это антитеза существующему во многих муниципалитетах приоритету решения текущих, повседневных задач.

Вопросы текущего функционирования и развития муниципального образования тесно взаимосвязаны. В то же время между текущими и перспективными задачами, между сохранением равновесия и его нарушением существует объективное противоречие. Сложность его разрешения определяется не только ограниченностью ресурсов в каждый конкретный момент времени, но и сопротивлением существующих структур управления и работающих в них руководителей и специалистов любым изменениям и преобразованиям, затрагивающим их интересы. По этой причине погибло и продолжает погибать множество ценных инициатив во всех областях человеческой деятельности, в том числе и в муниципальном управлении.

Сущность стратегического подхода к муниципальному управлению составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления муниципальной деятельностью предполагает наличие в муниципальном образовании ее важнейших компонентов, представленных на рис. 3.5.1.

┌──────────────┐

│ Компоненты │

└───────┬──────┘

┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐

│ Принята идеология │ │ │ Преобразована │

│(философия) стратегического├─┼─┤ организационная │

│ управления │ │ │ структура управления │

└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘

┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐

│ Создана концепция │ │ │Распределены роли и функции│

│ перспективного развития ├─┼─┤ между органами и уровнями │

│ │ │ │ управления развитием │

└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘

┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐

│ Определены долгосрочные │ │ │Разработано методическое и │

│ цели и ориентиры развития ├─┼─┤информационное обеспечение │

└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘

┌───────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────┐

│ Определены этапы и │ │ │Созданы специальные органы │

│ способы достижения ├─┼─┤и структуры по координации │

│ стратегических целей │ │ │и контролю за реализацией │

│ │ │ │стратегии развития │

└───────────────────────────┘ │ └───────────────────────────┘

┌──────────────┴─────────────────┐

│ Подобран, обучен и эффективно │

│ расставлен персонал управления │

│ развитием │

└────────────────────────────────┘

Рис. 3.5.1. Компоненты системы стратегического управления

муниципальной деятельностью

Таким образом, понятие "стратегическое управление" значительно шире понятия "стратегическое планирование". Второе является лишь одной из составных частей первого. Вопросы стратегического планирования как составной части комплексного социально-экономического развития муниципального образования рассматриваются в главе 7.

Схема стратегического управления муниципальной деятельностью может быть представлена в виде четырех блоков.

1. Блок целеобразования и целеполагания.

2. Блок нормативно-правового проектирования.

3. Блок организационного проектирования.

4. Блок планирования (рис. 3.5.2).

┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐

│ Блок │ │ Выработка общей стратегии развития. │

│ целеобразования ├─>│ Разработка на ее основе частных муни- │

│ и целеполагания │ │ ципальных политик, программ и проектов │

└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘

\/

┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐

│ Блок │ │Формирование системы нормативно-правовых│

│нормативно-правового├─>│актов (постановлений, решений и т.д.), │

│ проектирования │ │гарантий и норм их реализации │

└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘

\/

┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐

│ Блок │ │ Формирование системы органов власти │

│ организационного ├─>│ и управления, за которыми закрепляется │

│ проектирования │ │ определенный набор задач и функций │

└────────┬───────────┘ └────────────────────────────────────────┘

\/

┌────────────────────┐ ┌────────────────────────────────────────┐

│ Блок │ │ Разработка плана действий по достижению│

│ планирования ├─>│ стратегических целей развития │

│ │ │ муниципального образования │

└────────────────────┘ └────────────────────────────────────────┘

Рис. 3.5.2. Схема стратегического управления

муниципальной деятельностью

Целеобразование и целеполагание - это выработка общей стратегии развития муниципального образования и разработка на ее основе частных муниципальных политик, программ и проектов.

Нормативно-правовое проектирование - формирование системы нормативно-правовых актов (постановлений, распоряжений, регламентов, процедур, инструкций, предписаний и т.д.), социальных гарантий и норм их реализации. Любые замыслы и программы не будут исполнены, если они не доведены до уровня обязательных для исполнения нормативно-правовых актов.

Организационное проектирование - формирование организационных структур, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций. Без их наличия реализация стратегических задач будет невозможной.

Планирование - разработка плана действий по достижению стратегических целей развития муниципального образования, в котором должны быть обеспечены увязка деятельности всех организационных структур во времени и их взаимодействие, направленное на эффективное использование и приращение экономических, пространственных, человеческих и иных ресурсов территории.

Основная проблема здесь заключается в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления (блок целеполагания) и организационным проектированием. Структуры управления наиболее консервативны, их восприимчивость к новым целям и типам задач, новым методам работы довольно низка. Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями неэффективных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или задача - новое рабочее место или структурное подразделение. Однако зачастую более эффективное решение заключается в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т.е. в создании нового ресурса за счет организационных изменений. Самое простое, на первый взгляд, решение - создать под новую задачу новую организационную структуру без взаимодействия со старой - не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот: новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается ею, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства реализовать ее.

Изменение технологии муниципального управления

при стратегическом подходе

Стратегический подход к муниципальному управлению требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (табл. 3.5.1).

Таблица 3.5.1

Традиционный и стратегический подходы

к муниципальному управлению

Традиционный	Стратегический
Приоритет целей
Краткосрочные	Долгосрочные
Предмет ориентации
Задачи	Проблемы
Взаимоотношения с населением
Подчинение	Понимание
Участие населения в решении местных проблем
Пассивное	Активное
Характер деятельности местной власти
Закрытый	Открытый (публичный)
Характер принятия решений
Социально-корпоративный	Нормативно-правовой
Характер использования ресурсов
Акцент на распределение имеющихся ресурсов	Акцент на приращение ресурсов
Мобилизационное использование	Плановое приращение и использование
Тип планирования
На основе ситуационных решений	Перспективное планирование с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения
Тип структуры управления
Ведомственный (линейно- функциональный)	Программно-функциональный

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения - переход:

- от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;

- от опоры на административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

- от подчинения к пониманию;

- от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

- от закрытого к открытому характеру деятельности местных органов власти;

- от социально-корпоративного (лидер и его команда на основе собственных представлений и интересов) к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов - переход:

- от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и других ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

- от мобилизационного использования (на неотложные нужды) к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления - переход:

- от раздельного решения вопросов функционирования и развития к совместному, согласованному;

- от ведомственного к программно-функциональному типу структуры управления.

Маркетинговый подход к муниципальному управлению

Одним из важных компонентов стратегического подхода к муниципальному управлению в условиях рыночной экономики является маркетинговый подход. Если в сфере бизнеса он нацелен на создание благоприятных условий для сбыта продукции хозяйствующего субъекта и максимизацию прибыли, то в муниципальном управлении он направляет органы местного самоуправления на такой тип развития муниципального образования, при котором достигается максимальное удовлетворение нужд потребителей муниципальных услуг. Тем самым повышается имидж территории, ее конкурентоспособность и привлекательность как места проживания, посещения или деятельности для различных групп потребителей.

За последние годы теория территориального (регионального и муниципального) маркетинга стала активно развиваться и использоваться в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. При этом следует учитывать, что поскольку цели муниципальной деятельности носят некоммерческий, социальный характер, то и муниципальный маркетинг можно характеризовать как вид некоммерческого, социального маркетинга.

С точки зрения потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территория города может рассматриваться как место постоянного или временного проживания или деятельности. Процесс принятия решения потребителем при выборе территории проживания или деятельности включает в себя уяснение потребности (требований) к условиям проживания или деятельности и оценку альтернативных вариантов их удовлетворения. В связи с этим важнейшей задачей органов местного самоуправления становится полное, своевременное и квалифицированное доведение необходимой информации до потребителей, что позволит им легче и объективнее провести сравнение конкурентных территорий и условий жизнедеятельности.

Факторами, определяющими конкурентные преимущества города, могут быть не только объективные внешние и внутренние условия (природная среда, экологическая ситуация, параметры социально-экономического положения, уровень благоустройства и др.), но и наличие у муниципальной власти осознанной стратегии развития, ориентированной на нужды потребителей муниципальных услуг и других общественных благ территории.

Субъектами муниципального маркетинга являются производители общественных благ на территории муниципального образования, а объектами - их потребители.

Основным субъектом муниципального маркетинга являются органы местного самоуправления как организаторы предоставления муниципальных услуг. Другими субъектами являются предприятия и организации - производители общественных благ на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления должны организовать взаимодействие и координацию деятельности всех субъектов муниципального маркетинга в целях достижения максимального совокупного эффекта.

Объектами муниципального маркетинга являются:

- население муниципального образования - местное сообщество в целом, отдельные жители, домохозяйства, локальные сообщества. Они заинтересованы в создании благоприятной среды обитания, хотят видеть и ощущать преимущества места своего проживания. Выше уже отмечалось, что повышение качества жизни населения через увеличение объемов и повышение качества муниципальных услуг является генеральной целью муниципальной деятельности;

- хозяйствующие субъекты - коммерческие и некоммерческие организации, функционирующие на территории муниципального образования. Они заинтересованы в создании благоприятных условий для своей деятельности, обеспечении местными природными, технологическими, энергетическими, человеческими и другими ресурсами, развитии всех компонентов городской инфраструктуры;

- гости, прибывающие в город в деловых или личных целях, - заинтересованы в получении качественных гостиничных, транспортных, торговых, культурно-досуговых, информационных и других услуг. Город может быть привлекательным для жителей пригородных территорий, а крупный город - для жителей близлежащих городов. Значительная "гостевая" нагрузка ложится на административные центры субъектов Федерации и муниципальных районов, транспортные узлы и порты, курортные города, территории с туристско-рекреационным потенциалом;

- инвесторы - рассматривают и оценивают конкурентные преимущества территории муниципального образования для размещения своего бизнеса. Создание благоприятных условий для привлечения инвестиций на территорию является одной из главных стратегических задач в системе муниципального управления. Более подробно вопросы маркетинга территории города для инвестиционных целей рассматриваются в главе 7.

Вся деятельность муниципальной власти, особенно при принятии стратегических решений, должна строиться с учетом требований муниципального маркетинга.

Вопросы для самоконтроля

1. Почему необходим стратегический подход к муниципальному управлению?

2. В чем сущность стратегического подхода к муниципальному управлению?

3. Какие блоки работ необходимо осуществить в муниципальном образовании при реализации стратегического подхода к управлению?

4. Что должно измениться в принципах и технологиях муниципального управления при реализации стратегического подхода?

5. В чем сущность маркетингового подхода к муниципальному управлению?

Литература к главе 3

1. Бабун Р.В., Мальковец Н.В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех): Пособие для населения и общественных организаций. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2001. Вып. 36.

2. Вовлечение населения в процесс местного самоуправления. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 33.

3. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и статистика, 2002.

4. Зотов В.Б., Макашова З.М. Муниципальное управление: Учебное пособие. Ч. 1. М.: СГИ, 2001.

5. Местные сообщества в муниципальном управлении: Учебное пособие для муниципальных управляющих / Составление и редакция А.Е. Балобанова. М.: МОНФ. Серия "Библиотека местного самоуправления", 2000. Вып. 22.

6. Муниципальные технологии. Сборник статей. М.: Консультационная фирма "ИМС", 1997.

7. Сачук Т.В. Основы территориального маркетинга. Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, Институт экономики, 2004.

8. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет: Учебное пособие для муниципальных служащих. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 2000. Вып. 19.

9. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М.: Дело, 2000.

10. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1998 г., Обнинск: Сборник учебных материалов. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 14.

11. Школа муниципального служащего. 1 - 13 ноября 1999 г., Обнинск. Методические материалы. М.: МОНФ. Серия "Библиотека муниципального служащего", 1999. Вып. 15.