4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством

Состояние и проблемы инженерного обеспечения поселений

К инженерному обеспечению поселений относятся такие ресурсы, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие данные ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями этих ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.

Основные снабжающие организации по отдельным видам ресурсов:

- электроэнергия - централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО "ЕЭС России", а в удаленных районах - местные электростанции;

- природный газ - организации, входящие в состав РАО "Газпром";

- теплоэнергия - ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;

- водоснабжение, водоотведение - организации типа "Водоканал", в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах - акционерные общества.

Предприятия, обеспечивающие поставку перечисленных ресурсов по распределительным сетям, относятся к числу естественных локальных монополистов.

Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, и распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за ресурсы и расплачиваются с поставщиками.

В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке до конечного потребителя либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В последнем случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения поселений, несмотря на их разнородность, характеризуются рядом общих признаков (рис. 4.4.1).

┌───────────────────────────┐ ┌─────────────────────────┐

│ Использование сложной │ │ Неразрывность │

│ инженерной инфраструктуры │ │ процессов производства, │

│ (сети, насосные станции, │ │ передачи и потребления │

│ очистные сооружения и др.)│ │ ресурсов │

└─────────────────────┬─────┘ └─┬───────────────────────┘

┌─────────────────┐ ┌─┴───────────┴─┐ ┌──────────────────────────┐

│ Недопустимость │ │ │ │ Необходимость четкой │

│ перерывов ├─┤ Особенности ├─┤ взаимосвязи всех стадий │

│в подаче ресурсов│ │ │ │производственного процесса│

└─────────────────┘ └─┬───────────┬─┘ └──────────────────────────┘

┌─────────────────────┴───────┐ ┌─┴──────────────────────────────┐

│ Невозможность компенсации │ │ Тесная зависимость потребности │

│ не полученных в один период │ │ в мощностях, конкретных │

│ ресурсов за счет более │ │ инженерных решений и │

│ интенсивного предоставления │ │ организации производственного │

│ в другой период │ │ процесса от местных условий │

└─────────────────────────────┘ └────────────────────────────────┘

Рис. 4.4.1. Особенности процессов

ресурсообеспечения поселений

Кризис в ЖКК, о котором шла речь выше, в наибольшей степени затронул именно сферу ресурсоснабжения. Ее техническое состояние характеризуется высоким (более 60% в целом по России, а в отдельных городах еще выше) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительные ремонты уступили место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше. Износ основных фондов, особенно в системах тепло- и водоснабжения, стал одной из причин массовых отключений потребителей, появления "замерзающих" городов и поселков.

Другой причиной кризиса явился неконтролируемый (в том числе в середине финансового года, когда все бюджетные ассигнования распределены) рост тарифов на ресурсы, породивший цепочку неплатежей, особенно между поставщиками и перепродавцами ресурсов. При существующей системе оплаты потребления тепла и воды по нормативам на жителя или на 1 кв. м жилой площади у поставщиков ресурсов нет экономических стимулов к экономии и снижению затрат. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 куб. м воды в России на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей - в 1,5 - 2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Существующая система тарифного регулирования препятствует привлечению частных инвестиций в развитие инженерной инфраструктуры поселений, поскольку не дает возможности использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на развитие и модернизацию производства. Долги ресурсоснабжающим организациям составляют основную часть общей задолженности местных бюджетов, муниципальных предприятий и учреждений.

Государственная политика

в сфере инженерного обеспечения поселений

Подпрограммой реформирования и модернизации ЖКК предусмотрена система мер по исправлению сложившейся ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений (рис. 4.4.2).

┌───────────────────┐ ┌───────────────────────────────┐

│ Изменение │ │Переход от оплаты по нормативам│

│ тарифной политики │ │ потребления ресурсов к оплате │

│ │ │ за фактическое потребление │

└──────────────┬────┘ └──────┬────────────────────────┘

┌────────┴───────────────────────┴───────┐

│ Направления улучшения ситуации в сфере │

│ ресурсообеспечения поселений │

└────────┬───────────────────────┬───────┘

┌────────────┴──────┐ ┌───┴────────────────┐

│ Создание │ │ Привлечение │

│ конкурентной среды│ │ частных инвестиций │

└───────────────────┘ └────────────────────┘

Рис. 4.4.2. Основные направления государственной политики

по улучшению ситуации в сфере ресурсообеспечения поселений

Изменение тарифной политики предполагает создание единой методологической базы для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, установление единых принципов государственного тарифного регулирования. В процессе такого регулирования должны быть увязаны изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электроэнергию (региональный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию, водоснабжение и водоотведение (муниципальный уровень), а также с возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплачивать услуги по новым тарифам. Федеральными законами установлен новый порядок, при котором изменение тарифов на природный газ и электроэнергию будет осуществляться, как правило, один раз в год, причем размер и сроки этого изменения должны быть известны на момент разработки и утверждения бюджетов всех уровней.

Переход от оплаты ресурсов по нормативам потребления к оплате по фактическому потреблению на основе показаний приборов учета будет осуществляться по мере установления таких приборов. Это должно стимулировать поставщиков к снижению издержек на всех стадиях производства и транспортировки, проведению ресурсосберегающей политики.

Создать конкурентную среду в сфере ресурсообеспечения поселений достаточно сложно в силу естественного монополизма производителей. В то же время начинается процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Последние успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных потерь.

Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно при получении инвестором существенной экономии от сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Это делает сферу ресурсоснабжения инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см. в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.

Функции органов местного самоуправления

в сфере инженерного обеспечения поселений

Действуя в рамках рассмотренных основных направлений, органы местного самоуправления ориентированы на выполнение задач, показанных на рис. 4.4.3.

┌────────────────────────┐ ┌──────────────┐

│Разработка и утверждение│ │ Установление │

│ перспективных схем │ │ экономически │

│ ресурсосбережения │ │ обоснованных │

│ поселений │ │ тарифов │

└───────────────────────┬┘ └┬─────────────┘

│ │

┌────────────────┐ ┌─┴─────────┴─┐ ┌───────────────┐

│ Содействие │ │ │ │ Сокращение │

│ установке ├────┤ Задачи ├─────┤ потерь тепла │

│ приборов учета │ │ │ │в жилых зданиях│

└────────────────┘ └─┬──────────┬┘ └───────────────┘

┌───────────────────────┴┐ ┌┴───────────────────┐

│ Формирование │ │ │

│ местных рынков │ │ Поиск инвесторов │

│ теплоэнергии │ │ │

└────────────────────────┘ └────────────────────┘

Рис. 4.4.3. Задачи органов местного самоуправления

в сфере инженерного обеспечения поселений

Разработка и утверждение перспективных схем развития систем ресурсоснабжения поселений в первую очередь затрагивают вопросы тепло- и водоснабжения. При разработке таких схем необходимо, в частности, сопоставление эффективности использования теплоэнергии от централизованных (через распределительные сети) и автономных источников в каждом конкретном случае. Автономные источники (котельные) оказываются, как правило, эффективнее на территориях с малой плотностью застройки, при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепловой энергии, когда стоимость услуг по передаче энергии сопоставима со стоимостью ее производства.

Экономически обоснованные тарифы на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения должны быть увязаны с уровнем тарифов, устанавливаемых на федеральном и региональном уровнях. При принятии решений об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий, включая независимые экспертизы и проверки за счет бюджетных средств. Процесс формирования тарифов должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей. Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса, что повысит доверие потребителей ресурсов, а также установления баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечиваться процедурами мониторинга деятельности предприятий коммунальной энергетики, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. В условиях нестабильной экономики установление срока действия тарифа следует дополнять определением внешних факторов, изменение которых приведет к автоматическому перерасчету или изменению производственной программы предприятия. В крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессиональные службы регулирования тарифов для предприятий коммунальной инфраструктуры. Для малых муниципальных образований эти функции могут быть переданы организациям регионального уровня. На тепловую энергию и воду целесообразно устанавливать двухставочные тарифы, позволяющие обеспечивать раздельный учет постоянных и переменных затрат, что обеспечит снижение сезонных колебаний в платежах.

Приборы учета расходов теплоэнергии, холодной и горячей воды необходимо устанавливать поэтапно: в первую очередь для бюджетных организаций и многоквартирных домов в целом, а в дальнейшем - индивидуальных приборов учета в квартирах. Последняя задача технически сложна, поскольку предполагается переустройство внутридомовых инженерных сетей, особенно сетей отопления. По мере установки таких приборов необходим переход от оплаты за ресурсы по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.

Задача сокращения потерь тепла в жилых и общественных зданиях может быть решена при их капитальном ремонте и реконструкции, наряду с переустройством внутридомовых сетей и установкой индивидуальных приборов учета. Организация, управляющая жилищным фондом, должна оценить эффективность такой реконструкции.

Формирование местных рынков тепловой энергии в городах предполагает разделение ее монопольной транспортировки по единым муниципальным городским сетям и конкурентного производства на различных теплоисточниках. Это предполагает передачу муниципальных теплосетей и источников теплоэнергии в управление разным хозяйствующим субъектам. Такая схема может дать значительный экономический эффект, поскольку во многих крупных городах имеется избыток мощности по тепловой энергии и существует объективная возможность покупать ее у производителя, предлагающего более низкую цену. Созданию конкурентной среды будет способствовать также внедрение новых технологий, позволяющих эффективно обслуживать относительно небольшие группы потребителей. В частности, компания, управляющая жилищным фондом, будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты: создать собственный локальный источник теплоснабжения или воспользоваться услугами централизованной системы.

Поиск инвесторов для модернизации муниципальных объектов и коммуникаций в системах инженерного обеспечения городов должен решаться одновременно с поиском наиболее эффективной формы участия частного капитала в решении этой задачи. Как уже отмечалось, такой формой являются концессионные соглашения, однако конкретные условия определяются местной спецификой. Муниципальная власть должна создать для инвесторов благоприятные условия.

Муниципальное управление

общегородским коммунальным хозяйством

Управление общегородским коммунальным хозяйством включает деятельность органов местного самоуправления в таких сферах, как строительство и содержание улиц и дорог, обустройство и содержание мест массового отдыха, инженерная защита территории, ее санитарная очистка, благоустройство, озеленение, создание малых архитектурных форм, вывоз, утилизация и переработка бытовых и частично промышленных отходов, организация уличного освещения, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, содержание мест захоронения, оказание ритуальных услуг и т.п.

Большинство из перечисленных сфер муниципальной деятельности обеспечивает предоставление муниципальных услуг общественного характера. Как отмечалось в главе 3, заказчиком этих работ является муниципальное образование и финансируются они из местного бюджета. Отдельные услуги частично или полностью оплачиваются их потребителями, например вывоз бытовых отходов, работа гостиниц, ритуальные услуги. В соответствии с Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" (с последующими изменениями) органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Основная цель муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством заключается в наиболее полном удовлетворении потребностей населения в соответствующих услугах. Задачи органов местного самоуправления в этой сфере показаны на рис. 4.4.4.

┌────────────────────────────────────────┐

│ Задачи органов местного самоуправления │

│ в сфере общегородского │

│ коммунального хозяйства │

└──────────────────┬─────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│ Содержание в надлежащем │││ Качественная и своевременная │

│техническом состоянии улиц, │├┤ уборка и санитарная очистка │

│ площадей, придомовых │││ территории │

│ территорий в соответствии ├┤└───────────────────────────────┘

│с требованиями к организации ││┌───────────────────────────────┐

│ движения транспорта │││Озеленение и освещение террито-│

│ и пешеходов │├┤рии по установленным нормативам│

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│ Регулярный сбор и вывоз, а │││Содержание объектов рекреации │

│ также утилизация бытовых ├┼┤(парки, пляжи, скверы, иные │

│ и производственных отходов │││места отдыха), их дизайн │

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│ Размещение на территории │││ Повышение качества │

│ малых архитектурных форм │││ обслуживания в гостиничном │

│(ограды, скамейки, фонтаны, ├┼┤ и банно-прачечном хозяйстве │

│средства рекламы, урны и др.)│││ │

└─────────────────────────────┘│└───────────────────────────────┘

┌─────────────────────────────┐│┌───────────────────────────────┐

│ Инженерная защита │││ Содержание мест захоронения │

│ территорий от паводков, │││ и обеспечение ритуального │

│ подземных вод и т.п. ├┴┤ обслуживания │

└─────────────────────────────┘ └───────────────────────────────┘

Рис. 4.4.4. Задачи органов местного самоуправления

в сфере общегородского коммунального хозяйства

Количественная оценка степени реализации поставленных целей и задач определяется с помощью системы муниципальных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых органами местного самоуправления. Она может включать:

- степень технического состояния и объемы содержания территории муниципального образования, соответствующие предъявляемым требованиям, по отношению к общей площади территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальным территориям;

- уровень качественного санитарного состояния территорий, определяемых как отношение периода времени (месяц, недели), при котором состояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствовало санитарным нормам, к общему годовому (квартальному) времени;

- объем отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);

- уровень площади озеленения территории, определяемый соотношением фактически достигнутого и нормативного уровня, при обеспечении условий соответствия требованиям качества зеленых насаждений;

- уровень освещенности территорий;

- нормативы содержания рекреационных зон, развития гостиничного и банно-прачечного хозяйств и т.д.

Исполнителями перечисленных работ и услуг могут быть муниципальные и частные компании всех организационно-правовых форм. Муниципальная власть должна позаботиться о четкой координации этих работ, создании конкурентной среды, своевременной выдаче муниципального заказа на бюджетные услуги и его финансировании.

В крупном городе может существовать большое количество специализированных муниципальных и частных предприятий по выполнению отдельных перечисленных видов работ и услуг. Например, содержанием зеленого хозяйства крупных городов занимаются специализированные предприятия, в хозяйственном ведении которых есть теплицы для выращивания цветов, питомники древесных и кустарниковых растений. В городах существуют специальные службы инженерной защиты территории и т.д. В малом муниципальном образовании может быть всего одно многопрофильное муниципальное предприятие, обеспечивающее весь комплекс работ.

При планировании работ по техническому содержанию площадей, улиц, сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов, озеленению и благоустройству необходимо сбалансировать требуемые нормативы и стандарты обслуживания с наличием финансовых средств. При этом возможно получение доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке территорий и т.д.

Повышение эффективности муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством должно обеспечиваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма и системы мероприятий по достижению установленных нормативов и стандартов качества содержания, внедрения современных технологий и технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ.

Курирование деятельности общегородских коммунальных служб в местной администрации обычно осуществляет отдел (комитет, департамент и т.п.) жилищно-коммунального хозяйства.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под системой инженерного обеспечения поселений?

2. Каковы причины кризисной ситуации в системах инженерного обеспечения поселений?

3. Каковы основные направления реформирования коммунальной энергетики?

4. Каковы задачи и функции органов местного самоуправления по организации инженерного обеспечения поселений?

5. Управление какими видами деятельности включает в себя муниципальное управление общегородским коммунальным хозяйством?

6. В чем особенности финансирования работ в сфере общегородского коммунального хозяйства?

7. Каковы цели и задачи муниципального управления общегородским коммунальным хозяйством?

8. Какие нормативы и стандарты могут быть использованы при оценке эффективности управления общегородским коммунальным хозяйством?