Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения

9.1. Специфика и законодательная база организации

местного самоуправления в городах федерального значения

Специфика управления крупнейшими и столичными городами

Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:

- многомиллионным населением;

- высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

- средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;

- наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);

- наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Москва и Санкт-Петербург - крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва - столица современной России, а Санкт-Петербург - бывшая столица Российской империи.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления (рис. 9.1.1).

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Особенности │

└┬────────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Значительная неравномерность размещения объектов социальной │

││ и производственной инфраструктуры │

│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным │

├┤ расселением, т.е. связями между местами труда и проживания │

│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Неделимость многих объектов социальной инфраструктуры │

│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Размытость территориальных границ реальных "сфер обитания" │

├┤ жителей, связанных с удовлетворением их различных потребностей│

│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно │

││ удовлетворяющих потребности населения, как объектов местного │

││ значения │

│└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

└┤ Большое количество объектов культурного наследия страны │

└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 9.1.1. Особенности городов федерального значения

как объектов управления

Они существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Правовые основы управления городами федерального значения

Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года (N 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было установлено (редакция Устава 2000 года), что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти Москвы имеют двойной статус, т.е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. В то же время, согласно Уставу Санкт-Петербурга, его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти.

Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 года N 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу "растаскивания" объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 9.1.2.

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Особенности организации местного самоуправления │

└──────────────────────────────┬──────────────────────────────────┘

┌──────────────┬───────┴───────┬──────────────────┐

\/ \/ \/ \/

┌────────────────┐┌──────────┐┌─────────────────┐┌────────────────┐

│ Территория ││ Местный ││ Компетенция ││ Муниципальное │

│ ││ бюджет ││ ││ имущество │

└───────┬────────┘└────┬─────┘└────────┬────────┘└────────┬───────┘

\/ \/ \/ \/

┌────────────────┐┌──────────┐┌─────────────────┐┌────────────────┐

│ Внутригородские││ Источники││ Перечень ││ Состав │

│ муниципальные ││ доходов ││вопросов местного││ определяется │

│ образования │└────┬─────┘│ значения ││ исходя из │

└───────┬────────┘ │ └────────┬────────┘│ установленного │

\/ \/ \/ │перечня вопросов│

┌────────────────┐┌─────────────────────────────┐│ местного │

│ Установление и ││ Определяются исходя ││ значения │

│ изменение их ││ из необходимости сохранения │└────────┬───────┘

│ границ, их ││единства городского хозяйства│ │

│ преобразование │└─────────────┬───────────────┘ │

│ осуществляются │ │ │

│ с учетом мнения│ │ │

│ населения │ │ │

└───────┬────────┘ │ │

\/ \/ \/

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Законами субъектов РФ - городов федерального значения │

│ Москвы и Санкт-Петербурга │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 9.1.2. Особенности организации местного самоуправления

в городах федерального значения

Эти особенности заключаются в следующем.

1. В соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление в Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, а также их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Особенности управления крупнейшими городами

в зарубежных странах

Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значения РФ характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.

Берлин. Город является одновременно субъектом федерации (землей) и городом (коммуной). Соответственно, органам власти города надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения. Берлин состоит из 12 районов, управление которыми осуществляется в соответствии с положениями о местном самоуправлении. Вопросами общегородского значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления городом, вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, а также все те, которые требуют незамедлительных действий под ответственность исполнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие общегородского значения. Районы не имеют выборных органов, не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих органов управления.

Районы города не имеют собственных бюджетов. Все доходы зачисляются в бюджет города, из которого районам на осуществление своих задач выделяется общая сумма. Этой суммой они распоряжаются самостоятельно, а по истечении года отчитываются о расходовании выделенных средств. Таким образом, местное самоуправление на внутригородских территориях Берлина практически отсутствует.

Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус - земли и муниципалитета. На общегородском уровне функции власти осуществляют муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом - магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление. В районах функционируют районные советы, районный судья, районные руководители и ведомства магистрата. Районный совет состоит из 40 - 60 советников, избираемых населением на 5 лет и работающих без отрыва от основной деятельности. Он выбирает руководителя районного органа управления, а также образует две постоянно действующие комиссии - финансовую и по строительству. Руководители районных органов управления разделяют ответственность с городскими властями в вопросах поддержания порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и исторических памятников, фонтанов и т.д. К совместному ведению городских властей и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественного транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торговли, планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды.

Формально бюджета у городского района нет. Финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40% зависит от количества населения района, 40% - от протяженности дорог и 20% - от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно, в том числе при решении следующих вопросов:

- эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающей к ней территории;

- дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков, светосигнальных установок и т.п.);

- объекты общественного пользования (поддержание в исправности освещения и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном состоянии зеленых насаждений);

- создание и содержание игровых площадок для молодежи, детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;

- руководство клубами для пенсионеров;

- экспертные заключения по новому строительству.

Париж. Этот город также имеет двойной статус: коммуны (муниципального образования нижнего уровня) и департамента (территории). Город имеет только один законодательный орган (совет) и один исполнительный (мэр). Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.

Город разделен на 20 округов (коммун). Избиратели выбирают на 6-летний срок 354 советников округов, из которых формируется 20 окружных советов. 163 советника, возглавляющие списки кандидатов, являются одновременно советниками Парижа. Сформированный таким образом Совет Парижа выносит решения в зависимости от их назначения: в качестве муниципального совета (органа местного самоуправления коммуны) или Генерального совета (органа местного самоуправления департамента).

Окружные советы возглавляют мэры округов, которые выбираются из числа членов этих советов и являются советниками Парижа. Мэр округа уполномочен вырабатывать решения, относящиеся к его компетенции. Финансовая деятельность окружного совета связана с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся на его территории, список которых устанавливается законом. Эксплуатационные расходы, связанные с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся в ведении округов, компенсируются за счет дотаций, выделяемых Советом Парижа.

Для исполнения установленных функций в распоряжении мэров округов находятся сотрудники, назначаемые городскими властями по заявкам мэров округов. Последние могут также в случае необходимости использовать возможности городских хозяйственных структур и служб (градостроительство, жилищная политика, уборка территории, транспортные коммуникации, образование и т.д.). При мэрах округов назначаются генеральные секретари, которые руководят административными службами. Они назначаются мэром города по предложению мэров округов.

Лондон. Отличительной особенностью Лондона является то, что управление в нем реализовано только на окружном (муниципальном) уровне. Город разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами. Общегородской орган муниципального управления - Совет Большого Лондона - был упразднен Законом о местном самоуправлении 1985 года. Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а другая часть (более масштабные функции, требующие координации действий, такие как управление полицией, противопожарной безопасностью, общественным транспортом) - специализированным государственным структурам.

В настоящее время в Лондоне представлены и наделены полномочиями 70 - 80 различных управленческих органов, многие из которых фактически не подотчетны населению, что вызывает негативные отзывы со стороны граждан. Реформа 1985 года так и не достигла одной из своих главных целей - экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур.

Мадрид. Высшим органом управления является пленум, состоящий из 55 советников. Он избирается населением на 4 года по спискам партий или коалиций. Основные функции пленума связаны с осуществлением контроля деятельности исполнительных органов, разработки налоговой политики, принятия и изменения бюджета, учреждения и преобразования муниципальных округов или районов, отчуждения собственности и др.

Пленум избирает из своего состава мэра города и имеет право выражать вотум недоверия мэру. Мэр руководит правительством города, муниципальной администрацией, полицией, осуществляет контроль деятельности муниципальных органов и служб.

Город состоит из 21 района. В сферу компетенции районных органов управления входит: проведение муниципальной политики в данном районе; заключение договоров на приобретение имущества, проведение работ, предоставление услуг, осуществление поставок для нужд района; осуществление приемки новых городских объектов; утверждение урбанизационных проектов.

Возглавляет район советник-президент, назначаемый мэром города. Вместе с 13 членами, назначаемыми мэром по представлению политических партий пропорционально результатам выборов, они образуют районный пленум (хунту). В каждом районе работают от 100 до 200 служащих. При районных органах управления создаются советы по разным направлениям деятельности, в которые входят местные жители.

Приведенные примеры характеризуют сложность и разнообразие методов решения проблем местного самоуправления в крупнейших городах. Однако ни один из них не может рассматриваться в качестве эталона для российских городов федерального значения.

Принципы организации местного самоуправления

в городах федерального значения

Установленные Федеральным законом 2003 года особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Они приведены на рис. 9.1.3.

┌────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Принципы │

└┬───────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Сохранение единства городского хозяйства │

│└──────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Субсидиарная ответственность органов государственной │

││ власти и местного самоуправления перед населением города │

│└──────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Унифицированный подход к структуре и организации │

││ деятельности органов местного самоуправления │

│└──────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Сохранение единства бюджетной системы города │

│└──────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────┐

└┤ Реализация интересов жителей муниципального образования │

│ с учетом интересов жителей других территорий │

└──────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 9.1.3. Основные принципы организации

местного самоуправления в городах федерального значения

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы особенности городов федерального значения как объектов управления?

2. Каково влияние особенностей городов федерального значения на организацию местного самоуправления в этих городах?

3. Каков правовой статус городов федерального значения в России и в зарубежных странах?

4. В чем состоят правовые особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения?

5. Каковы основные принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения?