6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления

с немуниципальными хозяйствующими субъектами

Муниципальная промышленная политика

На территории муниципального образования функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи и заинтересованы в использовании ресурсов территории. Со своей стороны, муниципальная власть заинтересована в развитии хозяйственной деятельности на своей территории и должна создавать для этого благоприятную институциональную среду (известный тезис - "власть, благожелательная к предпринимателям"). Федеральный закон 2003 года не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия. В рыночных условиях такое взаимодействие возможно лишь при условии баланса интересов власти и бизнеса, их совместных, скоординированных действий по экономическому и социальному развитию территории. Так может формироваться муниципальная промышленная политика - система целей, поставленных органами местного самоуправления совместно с немуниципальными хозяйствующими субъектами, и механизмов их реализации. Она направлена на повышение вклада немуниципальных хозяйствующих субъектов в социально-экономическое развитие муниципального образования.

Основные принципы муниципальной промышленной политики представлены на рис. 6.5.1.

┌─────────────────────────────────────┐

│ Муниципальная промышленная политика │

└───────────────────┬─────────────────┘

┌─────────┬──────────┼────────┬─────────┐

\/ │ \/ │ \/

┌───────────────┐ │ ┌───────────────┐ │ ┌──────────────┐

│ Подчиненность │ │ │ Селективность │ │ │ Прозрачность │

│ интересам │ │ └───────────────┘ │ │ местных │

│ развития │ │ │ │ бюджетов │

│ территории │ │ │ └──────────────┘

└───────────────┘ │ │

\/ \/

┌───────────────────┐ ┌──────────────────┐

│ Опора на взаимные │ │ Комплексность │

│ экономические │ │ и информационное │

│ интересы │ │ обеспечение │

└───────────────────┘ └──────────────────┘

Рис. 6.5.1. Основные принципы

муниципальной промышленной политики

Согласно Федеральному закону 1995 года, органы местного самоуправления координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, которые не являются муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Муниципальная власть не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Предприятия, действующие на территории муниципального образования, различаются по формам собственности и организационно-правовым формам, сферам деятельности, значимости для жизни муниципального образования, объемам производства, численности работающих и т.п. Для целей и задач муниципальной промышленной политики наиболее существенно разделение на крупные (как правило, градообразующие) и малые и средние предприятия, действующие в основном в градообслуживающей и социальной сфере. Для крупных предприятий цели и задачи состоят в максимальном использовании их потенциала для социально-экономического развития территории. По отношению к предприятиям малого бизнеса приоритетной задачей является их поддержка и создание конкурентной среды в оказании муниципальных услуг.

Взаимодействие органов местного самоуправления

с крупными предприятиями

Деятельность крупных градообразующих предприятий оказывает всесторонне воздействие на жизнь муниципального образования. Некомпетентное проведение экономических реформ, отсутствие в течение ряда лет активной промышленной политики государства, резкое сокращение государственного заказа, финансовый кризис, неумение и неготовность руководителей к работе в новых условиях поставили многие, в том числе и ранее эффективно работавшие, предприятия на грань банкротства. Сокращение производства привело к обострению проблемы занятости. В особо тяжелой ситуации оказались города и поселки с моноструктурным типом экономики. Спад производства или банкротство градообразующих предприятий означает крах систем жизнеобеспечения поселений и местных финансов.

В СССР управление городским развитием на 70 - 80%, а то и полностью входило в круг задач промышленных предприятий, а управление городом считалось одним из компонентов обеспечения основного производственного процесса. На балансе крупных предприятий находилась подавляющая часть жилищного фонда и объектов социальной сферы (детские сады, дома и дворцы культуры, больницы, стадионы, загородные базы отдыха и т.д.). И грамотный хозяйственник, нацеленный на выполнение плана, заботился не только о качестве производства, но и о своих кадрах, занимаясь вопросами жилья и социальной сферы. Город, по существу, был социальным цехом предприятий. Финансирование его развития осуществлялось по титулам соответствующих министерств и ведомств. Лишь небольшая часть городской инфраструктуры (местная промышленность, некоторая часть жилья и социальных объектов) находилась в ведении исполкомов. Следствием данного подхода стали города, состоящие из разрозненных поселков (соцгородков), "пристроенных" к предприятиям.

Переход к рыночной экономике и разнообразию форм собственности, передача жилищного фонда и объектов городской инфраструктуры в муниципальную собственность кардинально изменили ситуацию. Город для людей, а не для производства, предприятия для людей и для города - вот та смена парадигмы мышления, которая наблюдается сейчас. Она требует и новых подходов во взаимоотношениях крупных предприятий и городов. Однако при реализации новых подходов возникли сложные проблемы.

Первая состоит в отсутствии законодательных механизмов участия предприятий в социально-экономическом развитии поселений. Закон говорит только о добровольности. Типичный тезис современного хозяйственника: я плачу вам налоги, остальное - обязанность муниципалитета.

Вторая проблема (см. также главу 3) - формирование вертикально ориентированных финансово-промышленных групп, головные структуры которых зарегистрированы в столице, а то и в какой-нибудь офшорной зоне. Эти группы заинтересованы в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам. Им зачастую безразличны интересы территорий, иногда они напрямую приводят к кризису, банкротству и распродаже градообразующих предприятий с целью скупки их активов по бросовым ценам. У муниципальной власти слишком мало рычагов для борьбы с этими тенденциями.

Третья проблема - криминализация экономики, также способствующая банкротству градообразующих предприятий. В городе появляется криминальный посредник, осуществляющий (часто в сговоре с директором или путем давления на него) покупку сырья по заведомо завышенным и продажу готовой продукции по явно заниженным ценам.

Органы государственной власти в последние годы усилили борьбу с этими негативными тенденциями. Муниципальная власть может оказывать содействие в восстановлении работоспособности градообразующих предприятий и их реструктуризации с учетом местных нужд и стратегических целей развития муниципального образования. Возможные направления этой работы показаны в табл. 6.5.1.

Таблица 6.5.1

Направления деятельности органов местного самоуправления

по взаимодействию с градообразующими предприятиями

Направления деятельности	Механизмы и возможные результаты
Мониторинг и анализ финансово- хозяйственной деятельности предприятий	Выявление тенденций развития предприятий, предприятий, способных в результате оздоровления дать наибольший эффект для местной экономики, а также предприятий, подлежащих банкротству, при реализации мер по социальной защите их работников
Разработка предложений по ориентации предприятий на местный рынок	Наличие незагруженных мощностей на многих предприятиях позволяет рассчитывать на осуществление такой переориентации при небольших затратах. Администрация должна обеспечить предприятия информацией о потребностях территории в определенной продукции и услугах
Предотвращение необоснованного банкротства предприятий	Вхождение руководителей городов в состав комитетов кредиторов градообразующих предприятий - должников местных бюджетов
Привлечение предприятий к участию в развитии территории	Разработка комплексных программ развития с определением роли отдельных предприятий в их реализации, совместное финансирование программ

Стратегическая задача всех уровней публичной власти, включая местную, состоит в поддержке социально ответственного крупного бизнеса, внедрении на предприятиях принципов социального партнерства, активного участия в социальном обустройстве тех территорий, где они работают, строгом соблюдении природоохранного законодательства, формировании нравственной культуры предпринимательской деятельности. Отражением этих тенденций является публично-частное партнерство, разновидностью которого является муниципально-частное партнерство. Под ним понимается совместное участие муниципальной власти и бизнеса в решении проблем социально-экономического развития муниципального образования. В рамках этого сотрудничества предприятия могут строить жилье для своих работников, приобретать для муниципалитета подвижной состав городского транспорта, задействованный на перевозке пассажиров от ворот предприятия до жилых массивов, содержать дома и дворцы культуры, поддерживать спортивные коллективы городов и т.д. Повышая заработную плату своим работникам, предприятия способствуют пополнению местного бюджета через подоходный налог. Создавая или сохраняя рабочие места, они способствуют социальной стабильности на территории. Со своей стороны, муниципальная власть создает для предприятий благоприятную институциональную среду, способствуя их адаптации к местным условиям. Она максимально содействует им в получении земельных участков, доступе к местным природным ресурсам, подсоединении к инженерным и транспортным коммуникациям, обеспечивает максимальное упрощение процедур получения разрешительной и согласовывающей документации и т.д.

Политика органов местного самоуправления по отношению к крупным предприятиям должна быть скоординирована с региональной промышленной политикой, поскольку значение этих предприятий выходит за рамки муниципалитета. С другой стороны, сами крупные предприятия стремятся наилучшим образом адаптироваться к окружающей региональной и муниципальной среде, как при ресурсном и инфраструктурном обеспечении текущей деятельности, так и в инвестиционном процессе. Согласование позиций предприятия, региона и муниципалитета для достижения максимального совокупного эффекта является достаточно сложной задачей, требующей специального подхода. Так, А.А. Сапожниковым разработана теория и методология управления региональной адаптацией промышленных предприятий, использование которой позволяет обеспечить баланс интересов власти и бизнеса, их совместных скоординированных действий сначала по экономическому, а затем, за счет дополнительных налоговых поступлений в местный бюджет, - и социальному развитию территории. Предложен модельный инструментарий решения задач адаптации промышленных предприятий к региональной и муниципальной среде. Он имеет форму имитационной системы, обеспечивающей возможность построения моделей промышленных бизнес-единиц, функционирующих в заданных условиях, проведения модельных экспериментов с ними и разработки проектов региональной адаптации.

Муниципальная поддержка малого и среднего

предпринимательства

Для муниципального образования развитие малого предпринимательства (в дальнейшем этот термин будет использован применительно к малому и среднему предпринимательству) имеет не меньшее, а иногда и большее значение, чем развитие крупной промышленности. Малый бизнес - это дополнительные рабочие места, выпуск необходимой для местных нужд продукции и оказание услуг, налоговые платежи в местный бюджет. В условиях спада производства и сокращения количества рабочих мест на крупных предприятиях малый бизнес становится главным фактором поддержания жизни во многих муниципальных образованиях.

В экономике большинства стран мира законодательно определены критерии отнесения хозяйственных субъектов к категории малого предпринимательства. К числу важнейших критериев относится численность работников. Как правило, на малых предприятиях в развитых странах она не превышает 300 человек.

Федеральным законом "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" установлены следующие требования к численности работников (табл. 6.5.2).

Таблица 6.5.2

Предельный уровень численности работников

малых предприятий в различных отраслях

N п/п	Наименование отраслей экономики	Уровень численности работников, чел.
1	Промышленность	100
2	Строительство	100
3	Транспорт	100
4	Сельское хозяйство	60
5	Научно-техническая сфера	60
6	Оптовая торговля	50
7	Розничная торговля и бытовое обслуживание населения	30
8	В других отраслях и при осущест- влении других видов деятельности	50

В ряде зарубежных стран законодательно установлены дополнительные требования для отнесения хозяйственных субъектов к малым предприятиям:

- объем годового дохода (США, Канада);

- объем годового оборота (Великобритания, Франция, Германия);

- уставный капитал (Япония).

В зарубежных странах на малых предприятиях производится значительная доля промышленной продукции, их силами оказывается подавляющая часть услуг населению.

Уровень развития и роль малых предприятий (МП) в экономике разных стран приведены в табл. 6.5.3.

Таблица 6.5.3

Уровень развития и роль малых предприятий (МП)

в экономике разных стран

Страны	Количество МП (тысяч)	Количество МП на 1000 жителей	Занято в МП (миллионов человек)	Доля МП в общей численности занятых (%)	Доля МП в ВВП страны (%)
Великобритания	2630	46	13,6	49	50 - 53
Германия	2290	37	18,5	46	50 - 54
Италия	3920	68	16,8	73	57 - 60
Франция	1980	35	15,2	54	55 - 62
Страны ЕС	15770	45	68	72	63 - 67
США	21000	80,2	73	54	50 - 52
Япония	6450	49,6	39,5	78	52 - 55
Россия	836,2	5,65	8,1	9,6	10 - 11

Приведенные данные показывают, что в секторе малых предприятий сосредоточена большая часть экономически активного населения и производится примерно половина ВВП. Так, удельный вес малых предприятий в таких странах, как США, Япония, Германия, превышает 99% от их общего количества. Из 880 тысяч промышленных предприятий Японии только 4 тысячи насчитывают более 300 работающих. В странах ЕС количество предприятий с численностью свыше 500 человек не превышает 12 тысяч.

Необходимым условием для осуществления хозяйственной деятельности малых предприятий является наличие и уровень развития инфраструктуры поддержки малого бизнеса в муниципальных образованиях, о которой будет сказано ниже.

От уровня развития малого предпринимательства зависят поступления финансовых средств в бюджет муниципальных образований. Основной целью поддержки и развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях является увеличение поступлений финансовых средств в местные бюджеты и решение проблемы занятости населения.

Основные преимущества малых предприятий - быстрое реагирование на изменение конъюнктуры рынка, низкие издержки производства. Как показывает мировой опыт, малый бизнес обладает большей восприимчивостью к нововведениям, чем крупные корпорации. Венчурные (рисковые) малые предприятия быстрее решают вопросы разработки большинства технических новшеств и доведения их до стадии промышленного образца.

Российское государство провозгласило поддержку малого предпринимательства в качестве одного из приоритетных направлений своей экономической политики. Утверждена Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства, предусматривающая мероприятия по формированию нормативно-правовой базы, финансово-кредитной, инвестиционной, производственной, инновационной поддержке малого предпринимательства, развитию инфраструктуры, информационного, кадрового, научного обеспечения. Введен в действие единый налог на вмененный доход для субъектов малого предпринимательства, призванный кардинально упростить систему налогообложения.

В ряде российских городов малый бизнес активно развивается в сферах торговли, общественного питания, бытового обслуживания, строительства. Однако в целом его роль в местной экономике, особенно в промышленности, невелика, а доля поступлений от малого бизнеса в местные бюджеты не достигает и 10%. Основными причинами этого являются недостаток стартового капитала и отсутствие реальных механизмов его привлечения, высокие налоги, усложненная система регистрации и лицензирования различных видов деятельности, бюрократические преграды, коррупция многочисленных инспекций (пожарной, санитарно-эпидемиологической и т.п.) и местных чиновников (например, при выделении нежилых помещений в аренду и земельных участков для строительства). Самим малым предприятиям не хватает квалифицированных кадров, уровень менеджмента и маркетинга на многих из них остается крайне низким.

Основные формы и методы поддержки малого предпринимательства со стороны местных органов приведены на рис. 6.5.2.

┌────────────────────────────────┐

│ Формы поддержки малого бизнеса │

│ на местном уровне │

└───────────────────┬────────────┘

┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐

│ Содействие объединению │ │ │ Участие в учреждении местных │

│ малых предприятий и фирм │ ├─┤фондов поддержки малого бизнеса,│

│ в производственные сети ├─┤ │ страховых и залоговых фондов │

│ (гарантируется рынок сбыта) │ │ └────────────────────────────────┘

└─────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┐

┌─────────────────────────────┐ │ │ Организация конкурсов бизнес- │

│ Установление налоговых льгот├─┼─┤ планов по решению местных │

└─────────────────────────────┘ │ │ задач с последующей выдачей │

┌─────────────────────────────┐ │ │ муниципального заказа │

│ Развитие систем взаимного ├─┤ └────────────────────────────────┘

│ и ипотечного кредитования │ │ ┌────────────────────────────────┐

└─────────────────────────────┘ │ │ Создание учебно-деловых и │

┌─────────────────────────────┐ │ │ консультационных центров │

│ Создание муниципальных │ ├─┤ содействия малому │

│ бизнес-инкубаторов ├─┘ │ предпринимательству, │

└─────────────────────────────┘ │ наблюдательных советов и т.п. │

└────────────────────────────────┘

Рис. 6.5.2. Основные формы поддержки малого бизнеса

на местном уровне

Для координации действий по поддержке малого бизнеса во многих городах разрабатываются и реализуются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.

Типовая программа поддержки малого и среднего бизнеса исходит из следующих основных направлений и принципов:

- формирование нормативно-правовой основы, включая льготное налогообложение (налоговый кредит), упрощение процедуры регистрации и лицензирования;

- привлечение субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе к участию в городских программах местного развития и реализации муниципальных заказов;

- предоставление на конкурсной основе помещений для размещения производства товаров и оказания услуг с предоставлением льгот по арендной плате;

- обеспечение информационных, консалтинговых услуг, помогающих субъектам малого предпринимательства получать необходимые сведения и консультации о конкурентах, законах, положении на рынке;

- обеспечение начального профессионального образовательного уровня для начинающих предпринимателей (менеджмент, бизнес-планирование и т.п.);

- оказание финансовой помощи начинающим предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг за счет создаваемого в рамках Программы фонда поддержки малого предпринимательства;

- организация семинаров, встреч, конференций по проблемам малого бизнеса, выставок-ярмарок продукции субъектов малого предпринимательства и т.п.

Как уже отмечалось, программа поддержки и развития малого предпринимательства в муниципальных образованиях может быть реализована только при наличии соответствующей организационной структуры.

Примерная схема организационной инфраструктуры поддержки малого предпринимательства на территории муниципального образования приведена на рис. 6.5.3.

┌─────────────────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐

│ Администрация │ │ Федеральные и региональные │

│ муниципального │<-->│ органы поддержки малого │

│ образования │ │ предпринимательства │

│┌───────────────────────────────┐│ └────────────────────────────┘

││ Муниципальный орган поддержки ││ ┌────────────────────────────┐

││ малого предпринимательства ││<-->│ Федеральный фонд поддержки │

│└───────────────────────────────┘│ │ малого предпринимательства │

└───────────┬─────────────────────┘ └───────────────┬────────────┘

┌───────────┴────────────┬───────────────────────────┬─┘

│┌─────────────────────┐ │ ┌───────────────────────┐ │

││ Коммерческие банки ├┐├>│ Центр развития ├┐│

│└─────────────────────┘││ │ предпринимательства │││

│ ││ └───────────────────────┘││

│ ││ ┌───────────────────────┐││ ┌─────────────┐

│┌─────────────────────┐││ │ Муниципальный фонд │││ │ Общественно-│

││ Страховые компании ├┤├>│ поддержки малого ├┤├>│ экспертный ├┐

│└─────────────────────┘││ │ предпринимательства │││ │ совет ││

│ ││ └───────────────────────┘││ └─────────────┘│

│ ││ ┌───────────────────────┐││ ┌─────────────┐│

│┌─────────────────────┐││ │ Территориальное │││ │ Технопарки ││

││ Лизинговые компании ├┤└>│ агентство по развитию ├┤└>│ и бизнес- ├┤

│└─────────────────────┘│ │ предпринимательства ││ │ инкубаторы ││

│ │ └───────────────────────┘│ └─────────────┘│

│ \/ \/ │

│ ┌─────────────────────────────────┐ │

└───────────────────>│ Малые предприятия │<─────────────┘

└─────────────────────────────────┘

Рис. 6.5.3. Примерная схема организационной инфраструктуры

поддержки малого предпринимательства на местном уровне

Основной целью муниципального органа поддержки и развития малого предпринимательства является создание условий развития предпринимательской деятельности путем объединения усилий инфраструктуры муниципального образования (банки, страховые и лизинговые компании, муниципальный фонд поддержки малого предпринимательства, учебные центры и др.).

Целью центра развития предпринимательства является получение предпринимателем комплекса услуг (информационных, правовых, консалтинговых) и консультаций (от регистрации малого предприятия до получения финансовой поддержки).

Главной функцией территориального агентства по развитию малого предпринимательства является содействие прямым контактам, инвестициям и совместным проектам при участии российских и зарубежных партнеров, заинтересованных в расширении экономических связей с предпринимателями муниципального образования.

Основными целями деятельности фонда поддержки малого предпринимательства являются:

- финансовое обеспечение муниципальных проектов и социально значимых для образования программ развития и поддержки малого предпринимательства;

- финансовая поддержка субъектов малого предпринимательства в форме льготных кредитов, субвенций, предоставление гарантий и получение инвестиций.

Основными функциями общественно-экспертного совета являются:

- исследование и обобщение проблем малых предприятий, отстаивание и защита их прав и интересов в органах государственной власти;

- общественный контроль хода выполнения муниципальных программ поддержки малого предпринимательства.

Основной целью бизнес-инкубатора является создание благоприятных условий для ведения эффективной деятельности малых предприятий, специализирующихся на инновационной деятельности.

Основной целью технопарка является поддержание малых предприятий в сфере внедрения научных разработок в производстве и продвижении наукоемкой продукции на рынок.

Перед органами местного самоуправления стоит задача - научиться формулировать и осуществлять местную политику по отношению к малому предпринимательству. Муниципальные образования должны поддерживать и развивать приоритетные направления предпринимательской деятельности, например внедрение инноваций во всех сферах хозяйственной деятельности (промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, наука, транспорт и др.).

Инновационное развитие современной мировой экономики происходит за счет небольших фирм, основанных на высоких технологиях. Поэтому малое предпринимательство объективно является естественной средой для функционирования и развития инновационных процессов, особенно в наиболее быстро развивающихся отраслях - информатика, электроника, биомедицинская техника и др.

В настоящее время в рамках реализации муниципальных программ поддержки инновационной деятельности происходит переориентация от поддержки отдельных малых предприятий на поддержку кластеров предприятий. Под кластером обычно понимается группа компаний среднего и малого размеров, объединенных вокруг крупной (материнской) компании и размещенных на одной территории. Предприятия кластера имеют возможность минимизировать затраты на внедрение инноваций за счет внутренней специализации и стандартизации.

Успехи в развитии малого предпринимательства зависят от уровня квалификации работников. В этой сфере появилась потребность в специалистах в области менеджмента, маркетинга, логистики, новых информационных технологий, инновационной деятельности. Органы местного самоуправления должны определить пути и усилить работу по повышению квалификации и деловой компетентности работников малых предприятий.

Механизмы реализации муниципальной промышленной политики

Муниципальная власть может проводить эффективную промышленную политику только совместно с самими промышленными и финансовыми структурами территории: союзами промышленников и предпринимателей, торгово-промышленными палатами, организациями по поддержке бизнеса, банковскими союзами и т.п. Эти структуры являются местными сообществами, представляющими собой второй сектор общества (см. раздел 3.4) и заинтересованными в эффективном взаимодействии с муниципальной властью. Во многих городах при главах муниципальных образований созданы постоянно действующие консультативные советы из представителей промышленного и финансового секторов. Они принимают согласованные решения по вопросам промышленной политики, оформляют взаимные обязательства власти и бизнеса. В ряде местных администраций созданы структурные подразделения, занимающиеся вопросами взаимодействия с промышленными предприятиями.

Вопросы для самоконтроля

1. Как можно определить основную цель муниципальной промышленной политики?

2. Каковы основные задачи муниципальной промышленной политики по отношению к крупным предприятиям?

3. Каковы основные формы и методы поддержки малого предпринимательства на местном уровне?

4. Что такое муниципально-частное партнерство и какие задачи могут решаться с его помощью?