4.7. Муниципальное управление строительством

Муниципальный строительный комплекс

Муниципальное управление строительством призвано обеспечить воспроизводство и приращение основных фондов в жилищном фонде, городском хозяйстве и социальной сфере, реализовывать планы и программы социально-экономического развития муниципального образования. В понятие "строительство" в данном случае входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и инженерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капитальным ремонтом.

Строительство - одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования. Минимально необходимый местный строительный комплекс может включать в себя:

- предприятия по добыче местных строительных материалов (песок, гравий, щебень);

- производство строительного бетона, кирпича, асфальта и т.п.;

- предприятия механизации и транспорта;

- организации, осуществляющие строительные, монтажные и иные работы.

Многоотраслевой строительный комплекс существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.

Строительство как технологический процесс сопровождается инвестиционным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому его можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс. В этом процессе на территории муниципального образования задействован большой круг субъектов, показанных на рис. 4.7.1.

┌───────────┐ ┌───────────┐ ┌────────────┐

│ Инвесторы │ │ Заказчики │ │ Подрядчики │

└─────┬─────┘ └──────┬────┘ └──────┬─────┘

└────────────────┼───────────────┘

┌───────────────────────┐ │ ┌─────────────────────┐

│Проектно-изыскательские├┐ │ ┌┤Пользователи объектов│

│ организации ││┌───────┴──────┐││ строительной │

└───────────────────────┘├┤ Субъекты ├┤│ деятельности │

┌───────────────────────┐││ строительной ││└─────────────────────┘

│ Инжиниринговые, │││ деятельности ││┌─────────────────────┐

│ консалтинговые ├┤└───────┬──────┘├┤Банки, инвестиционные│

│ риелторские фирмы ││ │ ││ фонды │

└───────────────────────┘│ │ │└─────────────────────┘

┌───────────────────────┐│ │ │┌─────────────────────┐

│ Органы муниципального ││ │ └┤ Страховые компании │

│ управления ├┘ │ └─────────────────────┘

│ строительством │┌────────┴──────────┐

└───────────────────────┘│ Общественные │

│ объединения │

│(союзы, ассоциации,│

│ консорциумы) │

└───────────────────┘

Рис. 4.7.1. Субъекты строительного процесса

на территории муниципального образования

Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая - формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участвующую в создании строительной продукции. Муниципальное образование является пользователем объектов строительной деятельности, а при осуществлении строительства за счет бюджетных средств выступает также в роли инвестора и заказчика.

В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельности выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строительные, монтажные и иные организации, поставщики оборудования, строительных материалов и конструкций, пусконаладочные и другие организации, участвующие в инвестиционном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назначается генеральный подрядчик (генподрядчик), ответственный за организацию строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного объекта. Он привлекает для выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ субподрядные организации. Подрядчики могут располагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами, особенно субподрядные организации, специализирующиеся на отдельных видах работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта обычно приобретается и поставляется на строительную площадку непосредственно заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.

Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, проектно-изыскательские организации выделены на рис. 4.7.1 в качестве отдельного участника. Из числа проектных организаций заказчиком назначается генеральный проектировщик, ответственный за разработку проекта в целом. Он привлекает для выполнения отдельных видов работ субподрядные специализированные проектные и изыскательские организации.

Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администрация или иной (немуниципальный) инвестор могут создать управляющую компанию. Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлена на рис. 4.7.2.

┌──────────┐

┌───────────────────┤ Заказчик ├──────────────────────┐

│ └────┬─────┘ │

│ \/ │

│ ┌───────────────┐ │

│ ┌─────────┤ Управляющая ├───────────┐ │

\/ \/ ┌────┤ компания ├─────┐ \/ \/

┌──────────────┐│ └───────────┬───┘ │ ┌────────────────┐

│ Банки, ││ │ ┌┼──┤ Проектно- │

│инвестиционные││ │ ││ │ изыскательские │

│ фонды ││ \/ ││ │ организации │

└──────────────┘│ ┌──────────────────┐││ └────────────────┘

/\ │ │ Конкурсные торги │││ ┌────────────────┐

│ │ └───────────┬──────┘│└─>│ Инжиниринговая │

│ │ │ │ ┌─┤ компания │

│ \/ \/ │ │ └────────────────┘

┌────┴──────┐ ┌────────────┐ │ │

│ Страховые │ │ Контракт │ │ │ ┌────────────────┐

│ компании │ └───────┬────┘ │ │ │ Товарный рынок │

└───────────┘ │ │ │ └────────────────┘

/\ /\ \/ \/\/ /\

│ │ ┌──────────────────────────┐ │

│ └───────┤ Генподрядная организация │ ┌──────┴───────┐

│ └─┬────────────┬───────────┘ │ Поставщики │

┌──────┴──────┐ │ │ │ материальных │

│Субподрядные │<─────┘ │ │ ресурсов │

│организации │ │ │и технического│

└──────┬───┬──┘ │ │ оборудования │

│ │ │ └───────────┬──┘

│ │ │ /\ │

│ └──────────────────────┼─────────────────┘ │

│ \/ │

│ ┌─────────────────────────────────────┐ │

└─────>│ Строительство объектов и комплексов │<──────┘

└─────────────────────────────────────┘

Рис. 4.7.2. Схема взаимодействия основных участников

инвестиционно-строительного процесса

на территории муниципального образования

Подотрасли, этапы и нормативная база

строительной деятельности

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к компетенции муниципальных образований со статусом поселений и городских округов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. К их компетенции отнесено также строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений на их территории. Муниципальные образования со статусом муниципальных районов ответственны за строительство автомобильных дорог между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района. В компетенцию муниципальных образований не входят автомобильные дороги и транспортные сооружения федерального и регионального значения (в том числе и проходящие по их территории). Фактически под контролем органов местного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство, но и строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потребительского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.

Подотрасль жилищного строительства на территории муниципального образования в настоящее время представлена, с одной стороны, сохранившими свой производственный потенциал крупными комплексными подрядными организациями, ведущими многоэтажное строительство, с другой стороны, средними и малыми строительными фирмами, специализирующимися на малоэтажном индивидуальном строительстве.

Крупные строительные организации, как правило, существуют в форме открытых (ОАО) и закрытых (ЗАО) акционерных обществ и были созданы в результате приватизации бывших государственных строительных организаций. Они выполняют на условиях подряда весь комплекс строительно-монтажных и отделочных работ, имеют в своем составе специализированные строительные и транспортные подразделения, подразделения строительной техники и предприятия стройиндустрии.

Средние и малые строительные фирмы, как правило, образовались в период экономических реформ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Для обеспечения своей деятельности они используют подрядные отношения с крупными строительными организациями.

Важной особенностью современного жилищного строительства является использование новых современных технологий и отделочных материалов. Для предприятий стройиндустрии характерно использование зарубежных технологий и материалов, обеспечивающих требования современного рынка жилья к качеству и ассортименту строительных изделий и полуфабрикатов.

В других подотраслях строительства преобладают крупные строительные организации, в том числе с долей государственной и муниципальной собственности.

Основные технологические этапы строительной деятельности:

- проектный этап: проведение инженерных изысканий, разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектно-сметной документации;

- собственно капитальное строительство;

- приемка законченных объектов в эксплуатацию.

В условиях перехода к рыночной экономике началось реформирование системы проектирования и строительства муниципальных объектов и ее нормативной базы. Основные нормативные документы на строительство, утвержденные федеральными органами государственной власти:

- порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;

- инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений;

- положение о порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, проектной и предпроектной документации в РФ.

Проектная документация на строительство

Важным условием строительной деятельности является наличие проекта - специальным образом разработанной и описанной модели, характеризующейся определенным жизненным циклом, под которым понимается период времени от замысла проекта до его закрытия (рис. 4.7.3).

┌─────────────────┐

│ Строительство │

└┬────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

├>│ Предынвестиционный этап (обоснование целесообразности │

│ │ проекта и оценка эффективности инвестиций) │

│ └────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

│ \/

│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Проектный этап (разработка, согласование и утверждение │

│ │ проектной и изыскательской документации на строительство) │

│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘

│ \/

│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Строительный этап (выполнение мероприятий проекта в натуре │

│ │ и сдача объектов в эксплуатацию) │

│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘

\/ \/

┌──────────────────┐

│ Эксплуатация │

└┬─────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

├>│ Практическое использование результатов реализации проекта │

│ └─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

│ \/

│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Обеспечение окупаемости инвестиций и получение дополнительной │

││ прибыли, социального, экологического или иного эффекта │

│└──────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

\/ \/

┌─────────────────────┐

│ Заключительная фаза │

└┬────────────────────┘

│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

└>│ Использование эффекта, полученного на стадии эксплуатации, │

│ для новых инноваций │

└─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘

\/

┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Закрытие проекта │

└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 4.7.3. Жизненный цикл проекта

Каждый проект представляет собой совокупность трех взаимосвязанных проектов: бизнес-, строительного и инвестиционного.

Бизнес-проект - комплект документации, описывающий процесс строительства и эксплуатации объекта. Он определяет окупаемость инвестиций и получение дополнительной прибыли или иного (социального, бюджетного, экологического) эффекта. Он охватывает все три стадии жизненного цикла проекта и служит его основой.

Строительный проект - комплект документации, описывающей процесс строительства объекта. Строительный проект разрабатывается и реализуется в течение двух первых стадий жизненного цикла проекта - предынвестиционной и инвестиционной.

Инвестиционный проект - комплект документации, описывающий процесс инвестирования (инвестиционный процесс) в строительство объекта. Он, как и бизнес-проект, реализуется на протяжении всего жизненного цикла. Важным параметром инвестиционного проекта является срок окупаемости, наступающий во второй стадии жизненного цикла. Под сроком окупаемости инвестиционного проекта понимается период с начала его финансирования до момента, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями, с одной стороны, и объемом инвестиционных затрат, с другой стороны, становится положительной.

При строительстве и реконструкции сложных объектов предусматривается разработка предпроектной и проектной документации. Предпроектная документация оформляется в форме документа, именуемого "Обоснования инвестиций в строительство" или "Технико-экономическое обоснование (ТЭО)". При необходимости разработки предпроектной документации предынвестиционная стадия жизненного цикла строительного проекта включает следующие основные этапы:

- составление ходатайства (декларации) о намерениях и направление его в орган исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и предварительное согласование места размещения объекта;

- составление задания на разработку Обоснований инвестиций в строительство;

- разработка Обоснований и получение заключения государственной экспертизы;

- утверждение Обоснований в органе исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и получение акта выбора земельного участка.

Перечень вопросов, рассматриваемых при разработке Обоснований инвестиций в строительство, приведен на рис. 4.7.4.

1. Исходные данные	2. Мощность объекта, номенклатура продукции или услуг	3. Основные технологические решения	4. Обеспечение объекта ресурсами
11. Выводы и предложения	Вопросы, рассматриваемые в Обоснованиях инвестиций в строительство		5. Место разме- щения объекта
			6. Основные строи- тельные решения
10. Оценка рисков	9. Эффективность инвестиций	8. Кадры и социальное развитие	7. Оценка воздей- ствия объекта на окружающую среду

Рис. 4.7.4. Перечень вопросов, рассматриваемых

в Обоснованиях инвестиций в строительство

В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяйственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с учетом его экологической и эксплуатационной безопасности. Приводятся основные технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, программа проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-график осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечивающих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, достижение положительных социальных результатов и других целей. Для муниципальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический результат проекта.

Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на строительство. Рабочая разрабатывается для отдельных частей проекта (видов работ) после экспертизы и утверждения заказчиком. Для несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну стадию, в форме единого (технорабочего) проекта.

Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из следующих разделов:

- общая пояснительная записка;

- генеральный план и транспорт;

- технологические решения;

- организация и условия труда работников;

- управление производством и предприятием;

- архитектурно-строительные решения;

- инженерное оборудование, сети и системы;

- организация строительства;

- охрана окружающей среды;

- инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;

- мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;

- сметная документация;

- эффективность инвестиций.

В несложных проектах, например жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства и др., отдельные разделы могут отсутствовать.

Механизмы и органы муниципального управления строительством

Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного производства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности - земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции - частного инвестора и застройщика. Предполагается адаптация действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков материалов и подрядчиков для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств.

Осуществление вышеуказанных мероприятий обеспечит развитие процессов проектирования и строительства на территории муниципальных образований на новой правовой, экономической и финансовой основе, что в конечном счете повысит эффективность программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством - отдел или управление капитального строительства (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством показаны на рис. 4.7.5.

┌─────────────────────────────┐

│Функции муниципального органа│

│ управления строительством │

└─┬──────────────────────┬────┘

┌───────────────────┴──────────┐ ┌───────┴─────────────────────┐

│ Для всех объектов │ │ Для объектов, │

│ на территории муниципального │ │ строящихся с привлечением │

│ образования │ │ бюджетных средств │

└┬─────────────────────────────┘ └┬────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐

││ Участие в разработке годовых │ ││ Обеспечение строительства │

├┤ и перспективных планов │ ├┤ проектно-сметной документацией│

││ капитального строительства │ │└───────────────────────────────┘

││ на территории │ │┌───────────────────────────────┐

│└───────────────────────────────┘ ││ Создание геодезической основы │

│┌───────────────────────────────┐ ├┤ для строительства │

││ Участие в выборе площадок для │ │└───────────────────────────────┘

││ строительства, передача │ │┌───────────────────────────────┐

├┤ генподрядным строительным │ ││ Оформление договоров с │

││ организациям документов │ ││ с генподрядчиком, поставщиками│

││ об отводе земельных участков │ ├┤ оборудования, пусконаладочными│

│└───────────────────────────────┘ ││ организациями │

│┌───────────────────────────────┐ │└───────────────────────────────┘

││ Контроль и технический надзор │ │┌───────────────────────────────┐

├┤ за строительством (совместно с│ ││ Обеспечение финансирования │

││ органами госархстройконтроля) │ ├┤ строительства │

│└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐

││ Участие в работе │ ││ Обеспечение строительства │

└┤ государственных приемочных │ ├┤ оборудованием, поставка кото-│

│ комиссий │ ││ рого возложена на заказчика │

└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────┐

││ Осуществление авторского │

├┤ надзора за строительством │

│└───────────────────────────────┘

│┌───────────────────────────────┐

││ Передача эксплуатирующим │

└┤ организациям принятых │

│ в эксплуатацию объектов │

└───────────────────────────────┘

Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления

строительством

Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муниципальный орган возлагаются в основном координирующие, согласовывающие и контрольные функции. Если же оно осуществляется с полным или частичным бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством выполняет роль заказчика и объем его функций существенно расширяется. На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех стадий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией, оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передача объекта, законченного и принятого государственной комиссией в эксплуатацию, той организации, которая будет его эксплуатировать.

Вопросы для самоконтроля

1. Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования и что входит в его состав?

2. Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестиционной деятельности?

3. Назовите основных субъектов строительной деятельности.

4. Назовите основные этапы жизненного цикла проекта.

5. Дайте определение трех составляющих проекта: бизнес-проекта, строительного проекта и инвестиционного проекта.

6. Каков должен быть состав проектной документации на строительство?

7. Какие функции выполняет муниципальный орган управления строительством?