Глава 6. Муниципальное управление экономикой

6.1. Общие положения

Основные понятия

Термин "муниципальная экономика" используется в литературе в разных значениях. Иногда он употребляется как синоним понятий "муниципальное хозяйство" (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности) или "местное хозяйство" (муниципальное хозяйство плюс домохозяйства). Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть национальной экономики, раздел экономической науки, учебную дисциплину. С позиций муниципального управления будет использоваться следующее определение.

Муниципальная экономика - это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.

Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика - это экономика оказания муниципальных услуг.

Муниципальная экономическая политика - система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним.

Экономические ресурсы - многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономической деятельности. В настоящей главе рассматриваются вопросы управления имущественными и финансовыми ресурсами муниципального образования, которые, согласно Федеральному закону 2003 года, составляют экономическую основу местного самоуправления. Перечень этих ресурсов приведен на рис. 6.1.1.

┌─────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────────────────┐

│ │ │ Местные │ │ Муниципальное │

│ Земля │ │ природные │ │ движимое и недвижимое │

│ │ │ ресурсы │ │ имущество │

└────┬────┘ └─────┬─────┘ └───────┬───────────────┘

└────────────────┐ │ │

┌─────────────────┐ ┌─┴─┴──────────────────┴─┐

│ Финансовые │ │ Имущество и финансовые │

│ ресурсы органов ├─┤ ресурсы муниципального │

│ местного │ │ образования │

│ самоуправления │ └───────────┬────────────┘

└─────────────────┘ │

┌───────────────────────┴───────────────────────────┐

│ Имущество и финансовые ресурсы иных │

│ хозяйствующих субъектов (в той части, в какой эти │

│ ресурсы используются или могут быть │

│ использованы для оказания муниципальных услуг) │

└───────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 6.1.1. Имущество и финансовые ресурсы

муниципального образования

Включение в состав экономических ресурсов муниципального образования имущества и финансовых средств немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемых в интересах местного сообщества, означает, что объект управления в муниципальной экономике определяется исходя не из формы собственности, а из выполняемых функций по жизнеобеспечению населения и социально-экономическому развитию муниципального образования. Из этого же вытекает и потребность муниципального образования в указанных экономических ресурсах. Чем больше бюджетных услуг оказывают населению органы местного самоуправления, тем больше имущества и финансов им требуется.

Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства

Потребности муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Это объясняется тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Так, муниципальное нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет собой бюджетонаполняющий объект. Бюджетопоглощающими являются большинство объектов социальной сферы. Например, плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных ситуациях может оказаться и бюджетонаполняющим, и бюджетопоглощающим. Поскольку муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли. С другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Поэтому ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и финансовых средствах. С этих позиций в зарубежной практике выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.

1. Коммунальная. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление лучших поставщиков по соотношению показателей цены и качества. Модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем.

2. Коммунально-рентная отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.

3. Муниципально-рентная характеризуется тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Для этого их источниками доходов должны быть не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, следовательно, они должны стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Основоположник российской муниципальной науки Л. Велихов называл эту модель муниципальным социализмом. Идея состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности.

Подход, существующий в современной России, представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям много частично оплачиваемых либо вовсе не оплачиваемых ими услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой стороны, муниципальные предприятия (подробнее об этом в разделе 6.4) являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Этим дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов.

Экономические функции местного самоуправления

Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории сводятся к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из этих функций показаны на рис. 6.1.2.

┌───────────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌──────────────────┐

│ Экономический анализ, │ │ Управление │ │ Налоговое, │

│ планирование │ │ муниципальным │ │ ценовое, тарифное│

│ и прогнозирование │ │ имуществом │ │ регулирование │

└─────────────┬─────────┘ └──────┬────────┘ └──────┬───────────┘

└───────────┐ │ ┌───────────┘

┌─┴───────┴──────┴─┐ ┌──────────────┐

┌────────────────┐ │ Экономические │ │ Внешнеэконо- │

│ Инвестиционная ├──────┤ функции местного ├──────┤ мическая │

│ деятельность │ │ самоуправления │ │ деятельность │

└────────────────┘ └─┬──────────────┬─┘ └──────────────┘

┌──────────────────┴──┐ ┌──┴────────────────────┐

│ Экономическое │ │ Сводное финансовое │

│ регулирование │ │ планирование развития │

│ предпринимательской │ │ территории │

│ деятельности │ │ │

└─────────────────────┘ └───────────────────────┘

Рис. 6.1.2. Экономические функции местного самоуправления

В условиях перехода к рыночной экономике они существенно видоизменились и расширились. Так, местные органы и прежде выполняли функцию экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социально-экономического развития территории существенно изменились. Инвестиционную деятельность местная власть осуществляла только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований. Теперь появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше таковая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность.

Сводное финансовое планирование развития территории в современных условиях стало на порядок сложнее, так как оно должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории: прибыль всех хозяйствующих субъектов, платежи в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, централизованные средства, дотации и субвенции, доходы от приватизации, аренды, займов, инвестиционных проектов, внешнеэкономической деятельности и т.п.

Направления и методы реализации

экономических функций местного самоуправления

Учитывая перечисленные функции, можно выделить следующие основные направления управления экономикой муниципального образования:

- управление муниципальным имуществом;

- финансовая политика - управление муниципальными финансами;

- промышленная политика - взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования;

- налоговая, тарифная, ценовая политика;

- инвестиционная политика;

- управление межмуниципальными и международными экономическими связями муниципальных образований и др.

Ниже рассматриваются отдельные аспекты муниципальной экономической политики. Вопросы прогнозирования и планирования комплексного социально-экономического развития территории и связанные с ними аспекты инвестиционной политики излагаются в главе 7.

Управление экономическими процессами на территории муниципального образования требует использования различных методов прямого и косвенного воздействия на объекты управления (рис. 6.1.3).

┌──────────────────────┐

│ Методы регулирования │

└────────────┬─────────┘

┌─────────────────┴──────────────┐

┌────┴─────────────┐ ┌────────┴──────┐

│ Административные │ │ Экономические │

└┬─────────────────┘ └┬──────────────┘

│┌─────────────────────────┐ │┌───────────────────────────┐

││ Прямое управление │ ││ Договорные отношения │

├┤ (по отношению │ ├┤ с немуниципальными │

││ к муниципальным │ ││ хозяйствующими субъектами │

││ хозяйствующим субъектам)│ │└───────────────────────────┘

│└─────────────────────────┘ │┌───────────────────────────┐

│┌─────────────────────────┐ ├┤ Муниципальный заказ │

││ Лицензирование отдельных│ │└───────────────────────────┘

├┤ видов деятельности │ │┌───────────────────────────┐

│└─────────────────────────┘ ├┤ Налоговые льготы │

│┌─────────────────────────┐ │└───────────────────────────┘

││ Квотирование (например, │ │┌───────────────────────────┐

└┤ рабочих мест) │ ├┤ Цены и тарифы │

└─────────────────────────┘ │└───────────────────────────┘

│┌───────────────────────────┐

└┤ Ставки земельного налога │

│ и арендной платы │

└───────────────────────────┘

Рис. 6.1.3. Методы регулирования экономических процессов

на территории муниципального образования

Экономическая политика муниципального образования может изменяться в зависимости от многих факторов: географического положения, отраслевой структуры градообразующей сферы и соответствующего типа муниципального образования (административный центр, транспортный узел, промышленный или ресурсодобывающий, научный, культурный центр и т.д.), социально-демографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т.п. Выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования является одним из важнейших условий его развития.

Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. Федеральным законом 2003 года, в отличие от Федерального закона 1995 года, установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Из него исключаются объекты, не предназначенные для исполнения функций местного самоуправления как органа публичной власти. В связи с этим муниципальная экономическая политика должна будет претерпеть существенные изменения.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое муниципальная экономика?

2. Каковы основные экономические функции местного самоуправления?

3. Каковы основные направления муниципальной экономической политики?

4. Какие методы позволяют органам местного самоуправления регулировать экономические процессы на территории?