7.6. Управление пространственным развитием поселений

Пространственный аспект в комплексном

социально-экономическом развитии

муниципального образования

Социально-экономическое развитие муниципального образования (далее будет идти речь в основном о городе) осуществляется в его территориальных границах. При этом территория каждого поселения должна быть соответствующим образом организована и обустроена. Основные требования к зонированию территории города и организации городского пространства затрагивались в главе 2. Однако фактический уровень использования и организации территории в разных поселениях существенно различается, что связано главным образом с исторически сложившейся планировкой и застройкой.

Следствием неэффективной организации территории поселения могут быть, например, усложнение транспортных связей, удлинение инженерных коммуникаций, близость экологически вредных производств к жилым районам, недостаточность зеленых массивов в городской черте. Во многих городах исторически сложившийся центр остается менее благоприятным для жизни, чем новые микрорайоны. Поэтому повышение эффективности организации территории является одним из важнейших компонентов комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Градоустройство - это рациональная организация и пространственное развитие территории поселения с целью повышения комфортности среды проживания.

Доктрина пространственного развития современных городов, цели и задачи городской политики в сфере градоустройства были изложены мировым архитектурным сообществом в документе, известном как "Афинская хартия" [1]. Основной ее постулат сводится к обеспечению городскому жителю благоприятной среды обитания, позволяющей "жить, работать, отдыхать, передвигаться".

Пространственное развитие города часто рассматривается как приращение его территории. Между тем освоение новых территорий и строительство новых объектов часто лишь усложняют процессы организации городского пространства и жизнеобеспечения населения, а качество городской среды снижается. Поэтому первоочередной задачей пространственного развития города является поиск ресурсов уже освоенных территорий и лишь при их исчерпании целесообразно расширение территории города. В последнее время распространенным становится подход к градоустройству как к развитию и приращению цены городской недвижимости. Действительно, цена на земельный участок, к которому подведены дороги и инженерные коммуникации, возрастает не только на величину произведенных расходов, но и сам по себе. Неиспользуемое здание с ничтожной балансовой стоимостью может резко подорожать при реализации того или иного инвестиционного проекта. При обустройстве отдаленного микрорайона и улучшении его транспортных связей с центром города стоимость квартир в нем на вторичном рынке жилья возрастает. Стоимость квартир в районе города может также увеличиться, например в связи с ликвидацией или коренной реконструкцией близко расположенного экологически вредного предприятия.

Задачи пространственного развития города представлены на рис. 7.6.1.

┌──────────────────────┐┌───────────────────┐┌──────────────────────┐

│ Формирование ││ Интенсификация ││ Формирование зон │

│ центра города ││ использования ││ жилой застройки │

│ ││ территории города ││ │

└────────────┬─────────┘└─────────┬─────────┘└─────────────┬────────┘

└─────────────┐ │ ┌─────────────────┘

┌──────────────────────┐ │ │ │ ┌──────────────────────┐

│ Размещение объектов │ │ │ │ │ Размещение объектов │

│ городского хозяйства,│ ┌─┴──────┴──────┴─┐ │ социальной сферы, │

│ позволяющее улучшить ├─┤ Задачи ├─┤ обеспечивающее │

│обслуживание населения│ │пространственного│ │доступ населения к ним│

└──────────────────────┘┌┤ развития города ├┐└──────────────────────┘

┌──────────────────────┐│└─┬──────┬──────┬─┘│┌──────────────────────┐

│ Формирование ├┘ │ │ │ └┤ Участие в развитии │

│ досуговых и │ │ │ │ │ пригородной зоны │

│ рекреационных зон │ │ │ │ └──────────────────────┘

└──────────────────────┘ │ │ │

┌─────────────┘ │ └─────────────────┐

┌────────────┴─────────┐┌─────────┴─────────────┐┌─────────┴─────────┐

│ Встраивание ││ Формирование ││ Формирование │

│ в городскую ││ транспортной ││ городского │

│ агломерацию (при ││инфраструктуры города, ││ландшафта и пейзажа│

│ наличии таковой) ││уличной и дорожной сети││ │

└──────────────────────┘└───────────────────────┘└───────────────────┘

Рис. 7.6.1. Задачи пространственного развития города

Особое значение для создания комфортной среды проживания имеет формирование городского ландшафта и пейзажа. Благоприятный городской ландшафт способствует привлечению в город деловых людей и туристов. В некоторых городах создаются специальные программы оформления центральных, привокзальных, парковых и иных зон массового посещения, магазинов, использования памятников истории и культуры.

Основы градостроительной деятельности

Градоустройство, пространственное развитие города осуществляются посредством градостроительной деятельности. Под ней понимается деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного развития территорий и поселений, с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных и других особенностей конкретных территорий.

Градостроительная деятельность направлена на создание градостроительными средствами благоприятных условий для проживания населения, ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущих поколений.

Посредством градостроительной деятельности реализуется большинство муниципальных целевых программ и инвестиционных проектов, формируются планировка и застройка территории, оптимизируется в соответствии с зонированием территории размещение объектов жилищного строительства, городского хозяйства и социальной сферы, транспортных и инженерных коммуникаций, формируется архитектурный облик поселения, улучшается состояние городской среды.

Знание методологических принципов и законодательства, регулирующего градостроительные процессы, является залогом успешного управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования.

Градостроительная деятельность должна осуществляться с учетом государственных, общественных и частных интересов.

Государственные интересы в области градостроительной деятельности состоят в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны объектов историко-культурного и природного наследия государственного значения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Общественные интересы в области градостроительной деятельности - это интересы населения в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, улучшении экологической обстановки, развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и прилегающих к ним территорий, сохранении объектов историко-культурного и природного наследия местного значения.

Частные интересы в области градостроительной деятельности - это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности. Она может быть ограничена, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.

Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований государственных градостроительных нормативов и правил при соответствующем контроле. Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Градостроительный кодекс РФ 2004 года возлагает на органы местного самоуправления полномочия в области градостроительной деятельности, представленные в табл. 7.6.1.

Таблица 7.6.1

Полномочия органов местного самоуправления

в области градостроительной деятельности

Полномочия	Поселения	Муниципальные районы	Городские округа
Подготовка и утверждение документов территориального планирования	+	+	+
Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования	+	+ <*>	+
Утверждение правил землепользования и застройки	+	+ <*>	+
Утверждение документации по планировке территории	+	+	+
Выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства	+	+ <*>	+
Ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на соответствующих территориях	-	+	+
<*> Только для межселенных территорий

Органы местного самоуправления принимают местные нормативные акты по вопросам градостроительной деятельности в пределах своей компетенции: схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов и др. Состав, порядок разработки, согласования, экспертизы, утверждения и реализации отдельных местных нормативных актов определены Градостроительным кодексом РФ. В некоторых случаях возможна совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Система градостроительной документации представлена на рис. 7.6.2.

┌─────────────────────────────────┐

│ Федеральный уровень │

│ Генеральная схема расселения │

│ на территории РФ и ее частях │

└───────────────┬─────────────────┘

┌───────────────┴─────────────────┐

│ Региональный уровень │

│ Комплексная схема │

│ градостроительного планирования │

│ территории субъекта РФ │

│ и отдельных ее частей │

└───────────────┬─────────────────┘

┌───────────────┴─────────────────┐

│ Муниципальный уровень │

└───────────────┬─────────────────┘

┌──────────────┴────────────────┐

\/ \/

┌──────────────────────────────┐┌────────────────────────────────┐

│ Документы о ││Документы о застройке территории│

│градостроительном планировании││ │

└┬─────────────────────────────┘└┬───────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────┐ │ ┌─────────────────────────────┐

│ │Территориальные комплексные│ ├>│Проекты планировки территорий│

├>│ схемы градостроительного │ │ └─────────────────────────────┘

│ │планирования муниципальных │ │ ┌─────────────────────────────┐

│ │ районов │ │ │ Проекты межевания │

│ └───────────────────────────┘ ├>│ (разграничения) │

│ ┌───────────────────────────┐ │ │ застроенных территорий │

├>│Генеральные планы городских│ │ └─────────────────────────────┘

│ │ и сельских поселений │ │ ┌─────────────────────────────┐

│ └───────────────────────────┘ │ │ Проекты застройки кварталов,│

│ ┌───────────────────────────┐ │ │ микрорайонов и других │

├>│ Проекты черты городских │ └>│ элементов планировочной │

│ │ и сельских поселений │ │ структуры поселений │

│ └───────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────┐

└>│ Правила землепользования │

│ и застройки │

└───────────────────────────┘

Рис. 7.6.2. Система градостроительной документации

Наиболее важным для городского и сельского поселения документом, отражающим весь круг задач его пространственного развития, является генеральный план, который утверждается представительным органом муниципального образования. В условиях многообразия форм собственности генеральный план перестал быть директивным документом, однако он имеет обязательную силу для местной администрации при подготовке, согласовании и утверждении градостроительной документации, а также для всех физических и юридических лиц, осуществляющих градостроительную деятельность.

Генеральный план города и его пригородной зоны может разрабатываться как единый документ на основе соглашения между органами местного самоуправления сопредельных территорий.

Другой важный градостроительный документ - проект городской черты и черты других населенных пунктов. Он разрабатывается на основе генерального плана и утверждается органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления сопредельных территорий.

На основе генерального плана разрабатываются все документы о застройке отдельных территорий в пределах городской черты.

Механизмы и органы муниципального управления

градостроительной деятельностью

Управление застройкой территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления на основе проектов планировки, межевания и застройки территорий.

Проекты планировки разрабатываются для частей территорий городских и сельских поселений в соответствии с генеральным планом. Проекты межевания территорий разрабатываются для застроенных и подлежащих застройке территорий и служат основанием для установления границ земельных участков на местности. Проекты застройки территорий разрабатываются для территорий кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений. В проектах застройки определяются, в частности, расположение зданий, строений и сооружений, этажность, тип и другие характеристики, архитектурное решение застройки, системы инженерного оборудования, связи и благоустройства, организация движения транспортных средств и пешеходов.

Учет зонирования территории муниципального образования для градостроительных целей осуществляется путем разработки правил землепользования и застройки и градостроительного регламента территории.

Правила землепользования и застройки представляют собой нормативный правовой акт органа местного самоуправления, устанавливающий порядок градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений.

Градостроительный регламент территории - это совокупность установленных правилами землепользования и застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

В состав системы управления градостроительной деятельностью входят: федеральный орган архитектуры и градостроительства, органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ; органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований; органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации. Согласно Градостроительному кодексу РФ 2004 года, государственная экспертиза проектной документации не проводится для жилых домов с количеством этажей не более 3 и ряда других объектов, не относящихся к крупным.

Органы архитектуры и градостроительства муниципальных образований создаются по решению органов местного самоуправления и выполняют следующие основные функции (рис. 7.6.3).

┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Функции муниципального органа архитектуры и градостроительства │

└┬───────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Разработка, экспертиза, рассмотрение, согласование │

││ и представление на утверждение градостроительной документации│

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Участие в рассмотрении и согласовании градостроительных │

├┤ разделов целевых программ субъектов РФ и программ социально- │

││ экономического развития территорий субъектов РФ, местных │

││ целевых программ и программ социально-экономического развития│

││ территорий муниципальных образований │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Организация разработки проектов правовых актов органов │

├┤ местного самоуправления в области градостроительства │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Подготовка документов для выдачи разрешений на строительство │

├┤ объектов недвижимости, регистрация этапов выполнения │

││ инженерных изысканий для строительства │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Согласование проектной документации на объекты жилищно- │

││ гражданского, производственного, коммунального │

├┤ и природоохранного назначения, инженерной и транспортной │

││ инфраструктур, а также благоустройства территорий │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Ведение на территории муниципального образования плана │

││ существующей застройки (опорного плана), регистрационного │

││ плана расположения сооружений и коммуникаций, │

├┤ государственного градостроительного кадастра, мониторинга │

││ объектов градостроительной деятельности, а также архивного │

││ фонда инженерных изысканий для строительства │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Участие в проведении работ по инвентаризации земель │

││ и других объектов недвижимости │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

├┤ Контроль за использованием и охраной земель поселений │

││ в пределах своей компетенции │

│└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

│┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐

││ Контроль за соблюдением законодательства о градостроительстве│

└┤и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции│

└──────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 7.6.3. Функции муниципального органа архитектуры

и градостроительства

Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления с учетом особенностей отдельных территорий могут устанавливаться дополнительные полномочия местных органов архитектуры и градостроительства.

Особую роль в системе управления градостроительной деятельностью на территории муниципального образования играет главный архитектор, возглавляющий муниципальный орган архитектуры и градостроительства. В ряде городов эта должность является выборной. При главах многих муниципальных образований созданы градостроительные советы, на которых обсуждаются градостроительные проекты, затрагивающие интересы населения.

Участие общественности в градостроительной деятельности

Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия. Реализация таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания. В частности, граждане и их объединения имеют право на:

- получение достоверной, полной и своевременной информации о предполагаемых градостроительных решениях и проектах, оказывающих влияние на состояние городской среды;

- обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), публичных слушаний и т.п.;

- проведение независимых экспертиз градостроительной документации за счет собственных средств. Независимые экспертизы могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений органов государственной экспертизы по ним;

- компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством рассматривают поступающие к ним заявления; они могут устанавливать порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии градостроительных решений. В муниципальной практике известны многочисленные случаи конфликтов между органами местного самоуправления и гражданами при уплотнении застройки жилых кварталов, вырубке зеленых насаждений, ликвидации детских игровых и спортивных площадок, размещении коллективных гаражей и т.д. Механизмом предотвращения подобных конфликтов является заблаговременное оповещение жителей и органов территориального общественного самоуправления о намечаемых градостроительных изменениях и публичное обсуждение их целесообразности. Поиск взаимоприемлемых решений по этим вопросам является одним из важных элементов искусства муниципального управления.

Основную роль в свете Градостроительного кодекса РФ 2004 года и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года приобретает такая форма участия граждан в градостроительной деятельности, как публичные слушания. Градостроительный кодекс устанавливает обязательность и порядок проведения публичных слушаний:

- по проектам генеральных планов поселений;

- по проектам правил землепользования и застройки поселений;

- по предоставлению разрешений на использование земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок проведения публичных слушаний устанавливается уставами и (или) нормативными правовыми актами муниципальных образований. В поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, публичные слушания проводятся в каждом из них. В крупных населенных пунктах публичные слушания должны проводиться на отдельных территориях исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

По проекту генерального плана орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания по проекту генерального плана для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение по проекту публичных слушаний подлежит опубликованию. По его результатам глава муниципального образования принимает решение о направлении проекта генерального плана на утверждение представительного органа либо о его отклонении и направлении на доработку.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся специально создаваемой комиссией. Продолжительность публичных слушаний может составлять от 2 до 4 месяцев со дня опубликования проекта. Если внесение изменений в правила касается отдельных объектов строительства, публичные слушания проводятся в границах территории, связанной с ними. После завершения публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение необходимых изменений и представляет документ главе муниципального образования. Последний принимает решение о направлении правил на утверждение представительного органа либо на доработку.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности публичные слушания по вопросам предоставления конкретных земельных участков и объектов капитального строительства проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен рассматриваемый земельный участок или объект. Если их использование может оказать негативное воздействие на окружающую среду, к участию в публичных слушаниях привлекаются организации и физические лица, подверженные риску такого негативного воздействия. Участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания для включения их в протокол. По результатам публичных слушаний комиссия представляет главе местной администрации рекомендации о предоставлении разрешения на использование либо об отказе. Решение, принятое главой администрации, подлежит публикации и может быть оспорено в судебном порядке.

Реализация механизма публичных слушаний позволит защитить интересы населения и кардинально улучшить планировку и застройку населенных пунктов.

Важная роль в осуществлении градостроительной деятельности принадлежит профессионально-творческим общественным организациям в области архитектуры и градостроительства - союзам архитекторов и т.п. Они имеют право вносить в органы государственной власти предложения о разработке законов в области градостроительства, участвовать в разработке законов, проведении конкурсов, разработке и государственной экспертизе градостроительной документации. Ведущим органом архитектурной общественности является Российская академия архитектуры и строительных наук.

Вопросы для самоконтроля

1. Какую роль играет градоустройство в решении задач комплексного социально-экономического развития муниципального образования?

2. Каковы цели и задачи пространственного развития города?

3. Что такое градостроительная деятельность?

4. Каковы основные виды градостроительной документации?

5. В чем заключаются основные функции муниципального органа управления градостроительством?

6. Какую роль играет общественность при осуществлении градостроительной деятельности?

Литература к главе 7

1. Афинская хартия // Городское управление. 2003. N 1.

2. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики. Серия "Библиотека местного самоуправления". М.: МОНФ, 2001. Вып. 35.

3. Балобанов А.Е., Бутусов А.Х., Генисаретский О.И., Епишин Е.В., Редюхин В.И. Модель концепции городского развития // Реорганизация структур муниципального управления. Часть 1. М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.

4. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249).

5. Лапшев П.И., Бутусов А.Х. Управление городской недвижимостью (Принципы, организационная структура и нормативная градостроительная планировочная документация) // Реорганизация структур муниципального управления. Часть 1. М.: Консультационная фирма ИМС, 1998.

6. Иванов В.Н., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент. М.: ИНФРА-М, 2002.

7. Панкрухин А.П. Маркетинг территорий: Учебное пособие. М.: РАГС, 2002.

8. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года N 594 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2004 года N 842)).

9. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2000.

10. Сапожников А.А. Целевое программное управление региональным развитием: Учебное пособие. Братск: ГОУ ВПО "БрГТУ", 2003.

11. Стратегическое планирование / Под ред. Э.А. Уткина. М.: ЭКМОС, 1998.

КонсультантПлюс: примечание.

Выдержки из стенографического отчета о заседании Государственного Совета РФ "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" включены в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2006 N 8.

12. Стенографический отчет о заседании Государственного Совета Российской Федерации "О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов" (21 июля 2006 года, Москва) / Официальный сайт "Президент России" (http://www.kremlin.ru).