1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)

Основы ТОС

Одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС), под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. ТОС - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами.

Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. В уставе устанавливаются:

- территория, на которой осуществляется ТОС;

- цели и задачи, формы и основные направления деятельности ТОС;

- порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС;

- порядок принятия решений;

- порядок приобретения имущества, а также пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

- порядок прекращения осуществления ТОС.

ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации. В отличие от местного самоуправления, органы ТОС:

- не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

- не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);

- не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

- могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

В то же время органы ТОС отличаются от органов общественной самодеятельности (ООС), образуемых по месту жительства. Это показано в табл. 1.8.1.

Таблица 1.8.1

Основные отличия ТОС и ООС

Параметры	ТОС	ООС
Правовая основа	Законодательство о местном самоуправлении	Законодательство об общественных объединениях
Территория деятельности	Часть территории муниципального образования	Территория деятельности определяется уставом
Количество органов на территории	На определенной территории может действовать только один орган	На территории могут действовать несколько различных органов
Инициаторы создания	Большинство населения данной территории	Не менее 3 граждан
Способы образования руководящих органов	Собрание (конференция), для исполнительного органа - наем	Только собрание
Регистрация	В местных органах, регистрационной палате или органах юстиции	В органах юстиции
Представляет интересы	Всего населения самоуправляющейся территории (локального территориального коллектива)	Определенной части населения
Право нормотворческой и законодательной инициативы	Обладает данным правом	Не обладает данным правом
Властные полномочия	Обладает в части своей компетенции	Не обладает

В настоящее время массовому развитию ТОС препятствует слабая их поддержка населением.

В то же время благодаря ТОС могут развиваться и укрепляться важнейшие элементы гражданского общества, повышаться активность населения, упрощаться и активизироваться избирательные и другие процессы, выявляться и использоваться внутренние резервы территории. Необходимо, однако, учитывать, что органы ТОС могут создаваться только по инициативе населения и их компетенция определяется самими гражданами. Развитие ТОС отвечает принципу субсидиарности и соответствует концепции местного самоуправления как становления власти снизу вверх.

Система организации ТОС

Органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др.

Особое значение имеет создание органов ТОС в местах компактного проживания малочисленных народов. Они призваны содействовать социально-экономическому и культурному развитию, защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Общие принципы организации и деятельности ТОС малочисленных народов устанавливаются федеральным законом.

Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов (рис. 1.8.1).

┌─────────────────────────┐

│Организационные формы ТОС│

└────────────┬────────────┘

┌─────────────────────────┐┌──────────┴─────────┐┌──────────────────┐

│ Формы с участием ││Органы и должностные││ Ассоциация │

│ населения ││ лица ТОС ││ органов ТОС │

└┬────────────────────────┘└┬───────────────────┘└┬─────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐ │┌──────────────────┐ │┌────────────────┐

├─┤собрания (конференции)│ ├┤ председатель ТОС │ ├┤ на части МО │

│ └──────────────────────┘ ││ (староста) │ │└────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐ │└──────────────────┘ │┌────────────────┐

├─┤ выборы органов ТОС │ │┌──────────────────┐ ├┤ в пределах МО │

│ └──────────────────────┘ ││ исполнительно- │ │└────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐ ││ распорядительные │ │┌────────────────┐

├─┤ референдумы, опросы │ ├┤ органы (исполни- │ ├┤межмуниципальные│

│ └──────────────────────┘ ││ тельный директор)│ │└────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐ │└┬─────────────────┘ │┌────────────────┐

├─┤ правотворческая │ │ │┌────────────────┐ ├┤ региональные │

│ │ инициатива │ │ ├┤ микрорайонов │ │└────────────────┘

│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐

│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ ├┤ межрегиональные│

├─┤ обращения │ │ ├┤жилых комплексов│ │└────────────────┘

│ └──────────────────────┘ │ │└────────────────┘ │┌────────────────┐

│ ┌──────────────────────┐ │ │┌────────────────┐ └┤ общероссийская │

├─┤ обсуждения │ │ ││кварталов, улиц,│ └────────────────┘

│ └──────────────────────┘ │ ├┤ дворов │

│ ┌──────────────────────┐ │ │└────────────────┘

│ │ различные │ │ │┌────────────────┐

└─┤ общественные │ │ ││многоквартирных │

│ инициативы │ │ ├┤домов (подъезда)│

└──────────────────────┘ │ │└────────────────┘

│ │┌────────────────┐

│ ││малых населенных│

│ └┤ пунктов │

│ └────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐

├─┤общественные комиссии │

│ │по отдельным вопросам │

│ └──────────────────────┘

│ ┌──────────────────────┐

└─┤контрольно-ревизионные│

└──────────────────────┘

Рис. 1.8.1. Система территориального

общественного самоуправления

ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, которые могут избирать различные органы. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет. Конференция считается правомочной при участии не менее 2/3 избранных делегатов. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС, относятся:

- установление структуры органов ТОС;

- принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

- избрание органов и должностных лиц ТОС на основе открытости и гласности;

- определение основных направлений деятельности ТОС;

- утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;

- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет председатель или другое лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями, - староста. Исполнительный орган может возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены. По отдельным вопросам могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т.п.). Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчетны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести соответствующую отчетность, в том числе бухгалтерскую.

Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей. К собственной хозяйственной деятельности ТОС может относиться торговая и строительная деятельность, участие в коммерческих организациях, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС, и т.п.

Компетенция отдельных органов ТОС определяется их уставами с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

К ассоциациям относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС (советы, комитеты, иные органы), а также объединения уполномоченных выборных лиц (советы старост, иных уполномоченных лиц). Они создаются в целях содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.

Органы ТОС на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно (рис. 1.8.2).

┌──────────────────────────────────────────────────┐

│ Роли ТОС │

└───────┬─────────────┬─────────────────┬──────────┘

\/ \/ \/

┌─────────────┐┌────────────┐┌─────────────────────┐

│Хозяйствующий││Общественная││ Посредник между │

│ субъект ││ организация││ жителями и властью │

└─┬────────┬──┘└─┬──────────┘└─────┬───────────────┘

│ │ │ ┌──────────┼───────────┐

\/ \/ \/ \/ \/ \/

┌──────────┐┌────────┐┌────────┐┌──────────┐┌───────────┐

│Распоряди-││Исполни-││Информа-││Представи-││Контрольные│

│тельные ││тельные ││ционные ││тельные ││ │

└──────────┘└────────┘└────────┘└──────────┘└───────────┘

/\ /\ /\ /\ /\

┌─┴──────────┴─────────┴───────────┴───────────┴───┐

│ Функции ТОС │

└──────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 1.8.2. Роли и функции территориального

общественного самоуправления

Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования разных федеральных законов. В связи с этим рассматриваются предложения о принятии специального федерального закона "О территориальном общественном самоуправлении населения".

Финансовые ресурсы ТОС

Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления, доходы от собственной хозяйственной деятельности. В собственности ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения: детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество. Структура доходов и расходов ТОС представлена на рис. 1.8.3.

┌──────────────────────┐

│ Доходы и расходы ТОС │

└───────────┬──────────┘

┌────────────────────┴────────────────┐

\/ \/

┌────────────────────────┐ ┌────────────────────┐

┌─────────>│ Доходы ТОС │ │ Расходы ТОС │<──────────┐

│ └──────────┬─────────────┘ └─────────┬──────────┘ │

│ ┌──────────┴─────────────┐ ┌──────────────────┴─────────────────────┐│

│ │ Источники формирования │ │ ┌───────────────┐ ┌─────────────────┐ ││

│ │ финансовых средств │ │ │Самостоятельное│ │ Благотвори- │<─┤│

│ └──────────┬─────────────┘ ├>│ использование │ │ тельные акции │ ││

│┌────────────────────┴─────────────────────┐│ │ имеющихся в │ └─────────────────┘ ││

││ ┌───────────────┐┌─────────────────────┐ ││ │ распоряжении │ ┌─────────────────┐ ││

││ │ Доходы от ││ Финансовые средства,│ ││ │ собственных │ │ Пользование │ ││

│├>│ собственной ││ переданные ТОС │<┤│ │ средств │ │ собственностью, │ ││

││ │ хозяйственной ││ из местного бюджета │ ││ └───────────────┘ │ переданной ТОС │<─┤│

││ │ деятельности │└─────────────────────┘ ││ ┌───────────────┐ │ на условиях │ ││

││ └───────────────┘┌─────────────────────┐ ││ │Финансирование │ │ безвозмездного │ ││

││ ┌───────────────┐│Имущество, переданное│ ││ │ целевых │ │ пользования │ ││

││ │ Добровольные ││ в управление ТОС, и │<┘│ │ социальных │ └─────────────────┘ ││

││ │ взносы и ││собственное имущество│ ├>│ программ │ ┌─────────────────┐ ││

│├>│ пожертвования │└───────────────────┬─┘ │ │территориальных│ │ Организация │ ││

││ │ юридических и │┌────────────────┐ │ │ │ образований │ │ экономической │ ││

││ │ физических лиц││жилые и нежилые │<─┤ │ └───────────────┘ │ деятельности, │ ││

││ └───────────────┘│помещения │ │ │ ┌───────────────┐ │ направленной │<─┤│

││ ┌───────────────┐└────────────────┘ │ │ │ Финансовая │ │ на достижение │ ││

││ │ Финансовые │┌────────────────┐ │ │ │ поддержка при │ │ уставных целей │ ││

││ │ средства от ││производственные│<─┤ │ │ проведении │ │и удовлетворение │ ││

│├>│ гражданско- ││ помещения │ │ │ │ культурных, │ │ потребностей │ ││

││ │ правовых │└────────────────┘ │ ├>│ спортивных, │ │ членов ТОС │ ││

││ │ сделок │┌────────────────┐ │ │ │ лечебно- │ └─────────────────┘ ││

││ └───────────────┘│детские и спор- │<─┤ │ │оздоровительных│ ┌─────────────────┐ ││

││ ┌───────────────┐│тивные площадки │ │ │ │ мероприятий │ │Оплата должностей│<─┘│

││ │Кооперированные│└────────────────┘ │ │ └───────────────┘ │в органах ТОС │ │

││ │ денежные │┌────────────────┐ │ │ ┌────────────────┐└─────────────────┘ │

││>│ средства ││ инвентарь, │<─┤ │ │Создание объек- │ │

││ │физических лиц ││ оборудование │ │ │ │тов коммунально-│ │

││ └───────────────┘└────────────────┘ │ │ │бытового и соци-│ │

││ ┌───────────────┐┌────────────────┐ │ │ │ально-культурно-│ │

││ │Кооперированные││ транспорт │<─┘ └>│ го назначения, │ │

││ │ денежные │└────────────────┘ │ обеспечение их │ │

│└>│ средства │ │ содержания и │ │

│ │юридических лиц│ │ эксплуатации │ │

│ └───────────────┘ └────────────────┘ │

│ ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐ │

└───────┤Контроль за поступлением и расходованием финансовых средств ТОС├──────────────┘

└───────────────────────────────────────────────────────────────┘

/\ /\ /\

┌─────────┴────────┐┌────────┴───────────┐┌─────────────┴───────────────┐

│ Ревизионная ││ Органы финансового ││Годовой отчет ТОС на собрании│

│комиссия (ревизор)││ контроля ││ или конференции членов ТОС │

└──────────────────┘└────────────────────┘└─────────────────────────────┘

Рис. 1.8.3. Финансовая модель ТОС

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под ТОС?

2. Как образуются органы ТОС?

3. Какова роль ТОС в осуществлении местного самоуправления?

4. На каких территориях могут создаваться органы ТОС?

5. Какие задачи могут решать органы ТОС?

6. Назовите источники финансирования ТОС.