Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности

10.1. Сельская местность как объект

муниципального управления

Цели и задачи муниципального управления

в сельской местности

Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским и направлены на повышение качества жизни населения. В то же время, как отмечалось в главе 2, сельские населенные пункты по многим параметрам существенно отличаются от городских, что оказывает сильное влияние на систему муниципального управления.

Сельское поселение, как и городское, представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис. 10.1.1 и раскрываются в последующих разделах настоящей главы.

┌────────┐

│ Задачи │

└───┬────┘

┌────────────────┬────────┼────────┬────────────────┐

┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐│┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐

│ Поддержка ││ Регулирование │││ Содержание ││ Содержание │

│ сельско- ││землепользова- │││ и развитие ││ и развитие │

│ хозяйственного││ния, планировки│││ инженерной ││ социальной │

│ производства и││ и застройки │││инфраструктуры ││сферы поселений│

│агропереработки││ поселений │││ поселений │└───────┬───────┘

└───────┬───────┘└───────┬───────┘││ и сферы │ \/

│ │ ││ обслуживания │┌───────────────┐

│ │ │└───────┬───────┘│ Улучшение │

\/ \/ │ \/ │ возможностей │

┌───────────────┐┌───────────────┐│┌───────────────┐│ получения │

│ Развитие ││ Улучшение │││ Улучшение ││ образования, │

│ экономической ││ условий │││ обеспечения ││ медицинской │

│ и финансовой ││ расселения, │││ населения ││ помощи, │

│ базы сельских ││ жилищных │││ соответствую- ││ пользования │

│ поселений ││ условий, │││ щими услугами ││ учреждениями │

└───────────────┘│ комфортности ││└───────────────┘│ культуры, │

│ поселений ││ │ занятиями │

└───────────────┘│ │ физкультурой │

│ │ и спортом, │

┌──────────────────────────┴────────────────┐│ социальной │

│ Организация самоуправления, вовлечение ││ поддержки │

│ активной части сельских жителей в процесс ││ отдельных │

│ муниципального управления ││ граждан │

└───────────────────────────────────────────┘└───────────────┘

Рис. 10.1.1. Основные задачи муниципального управления

в сельской местности

Социально-демографические особенности сельской местности

Главной социально-демографической особенностью сельской местности является рассредоточенность населенных пунктов и малая (по сравнению с городскими) численность жителей. В экономической географии принято разделять сельские населенные пункты в зависимости от числа жителей на следующие группы:

- крупные - свыше 5 тысяч;

- большие - от 1 до 5 тысяч;

- средние - от 200 до 1000;

- малые - до 200 жителей.

По данным Всероссийской переписи населения, в 2002 году в сельских поселениях России проживало 38,7 миллиона человек, или 27% населения России. Число сельских населенных пунктов и жителей в них показано в табл. 10.1.1.

Таблица 10.1.1

Сельские населенные пункты РФ

Группировка сельских населенных пунктов	Число населенных пунктов	Число жителей, тысяч человек	Число жителей в % к итоговому
Всего сельских населенных пунктов, в том числе	155289	38738	100
Без населения	13086	-	-
С числом жителей 10 и менее	34003	168	0,4
11 - 50	38073	950	2,5
51 - 100	14901	1082	2,8
101 - 500	36308	8919	23,0
501 - 1000	10836	7571	19,5
1001 - 3000	6402	9996	25,8
Более 3000	1680	10052	26,0

Как видно из таблицы, свыше 13 тысяч населенных пунктов не имеют постоянного населения (заброшены) и в более чем 34 тысячах населенных пунктов проживает менее 10 жителей в каждом. Больше половины сельских жителей проживают в больших и крупных сельских населенных пунктах с числом жителей более 1 тысячи.

Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда характеризовалась своими специфическими особенностями, представленными на рис. 10.1.2.

┌──────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────┐

│ Характер расселения: │ │ Социально-демографическая структура │

│ рассредоточенность, │ │ населения, более низкий уровень жизни,│

│преобладание частного,├─┐│ уровень образования и квалификации │

│ односемейного │ │└──────────┬────────────────────────────┘

│ жилищного фонда │ │ │ ┌─────────────────────────┐

└──────────────────────┘ │ │ │ Более значительная роль │

┌──────────────────────┐ │ │ │исторических, культурных,│

│ Худшая транспортная │┌┴───────────┴┐ │ сословных (казачество), │

│ доступность и ││Специфические├─┤ национальных традиций │

│ обеспеченность ├┤ особенности ├┐└─────────────────────────┘

│ современными │└─┬──────────┬┘│┌─────────────────────────┐

│ средствами связи │ │ │ ││ Специфика форм │

└──────────────────────┘ │ │ ││ человеческого общения │

┌─────────────────────────┴─────────┐│ └┤ (зачастую все жители │

│ Характер местной экономики: земля ││ │ знают друг друга) │

│ как основной природный ресурс, ││ └─────────────────────────┘

│ значительная роль личных хозяйств ││ ┌─────────────────────────┐

│в производстве продукции, сезонный ││ │ Более низкий уровень │

│ характер занятости, высокая │└──┤ развития инженерной │

│ зависимость от │ │ и социальной │

│ природно-климатических условий │ │инфраструктуры поселений │

└───────────────────────────────────┘ └─────────────────────────┘

Рис. 10.1.2. Специфические особенности

сельских поселений

В свое время в Программе КПСС была поставлена задача ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по понятным причинам не удалось.

Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости от объектов трудовой деятельности работников сельского хозяйства - продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.

Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. определяющих жизнеспособность крупных сельских населенных пунктов.

Изменение социально-демографической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных тенденций. В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли в 90-е годы прошлого века инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе оказались в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация. Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тысяч человек). Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тысячу человек составляет 17%, что на 16% выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30 - 34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.

Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 году уменьшилась на 285 тысяч человек (5,9%) и на начало 2001 года составила 4,6 миллиона человек. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 годом удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56%. В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4 - 5% в год сокращается поголовье коров в личных подсобных хозяйствах.

Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала. Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?

2. Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?

3. Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация в сельской местности?