Глава 2. Процессуальный статус прокурора в досудебном производстве § 1. Правовые основы деятельности прокурора и его полномочия в досудебном производстве

Правовую основу положения прокурора на стадиях досудебного производства по уголовному делу составляют уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации и Закон о прокуратуре. В частности, нормой ч. 1 ст. 37 УПК РФ определено, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Подобная двойственность положения прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса была характерна и для уголовного процесса дореволюционной России и отмечалась юристами того времени. Так, Н.В. Муравьев писал: "...являясь обвинителем, прокурор как орган правительства обязан преследовать преступления в общественных интересах; но, будучи в то же время блюстителем закона, он ведет это преследование во имя закона, исключительно для раскрытия истины, и притом так, что до суда на нем лежит беспристрастное участие в предварительном исследовании, а на суде, где прокурор уже действует в качестве настоящего обвинителя, права его уравновешиваются правами подсудимого, хотя и здесь прокурору воспрещается всякая односторонность и всякое увлечение в пользу обвинения"*(159).

Современная наука уголовного процесса в целом занимает единую позицию в части того, что процессуальный статус прокурора в производстве по уголовным делам на досудебных стадиях основан и определяется: 1) необходимостью соединения задач обвинительной и правозащитной деятельности при производстве предварительного расследования уголовных дел; 2) обязанностью государства обеспечивать в уголовном судопроизводстве на его досудебных стадиях беспристрастность, непредвзятость, состязательность и процессуальную ответственность всех участников досудебного производства.

В связи с изложенным, на наш взгляд, в уголовно-процессуальном законе Российской Федерации целесообразно в норму ч. 2 ст. 21 УПК РФ, внести дополнительно часть 2.1 следующего содержания: "2.1. Уголовное преследование, осуществляемое субъектами, указанными в части 1 настоящей статьи, реализуется посредством соединения задач обвинительной и правозащитной деятельности, которые решаются непосредственно органами предварительного расследования и обеспечиваются процессуальной деятельностью прокурора в соответствии с его полномочиями, установленными настоящим Кодексом".

Следует отметить, что процессуалистами, в том числе и нами*(160), в научных публикациях высказывались рекомендации законодателю об установлении эффективных процессуальных средств прокурорского реагирования на принятые незаконные процессуальные решения органов предварительного расследования и их должностных лиц, в том числе по отмене принятых ими незаконных или необоснованных постановлений. К нашему удовлетворению, законодатель воспринял эти предложения и Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 404-ФЗ*(161) норма части 1 ст. 214 УПК РФ изложена в новой редакции, в которой прокурор наделен полномочием отменять посредством вынесения мотивированного постановления незаконные или необоснованные постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования руководителя следственного органа, следователя и дознавателя. Этим же Федеральным законом в норму ст. 211 УПК РФ внесено дополнение ч. 1.1 об обязанности прокурора отменять вынесением мотивированного постановления незаконные или необоснованные постановления о приостановлении предварительного следствия.

Вместе с тем, исследуя вопросы законодательного определения роли прокурора на досудебных стадиях, возникла необходимость более четко уяснить назначение прокурора в осуществлении уголовного преследования и правильно определить соотношение осуществления прокурором уголовного преследования и надзорных полномочий на этих стадиях. Эти полномочия прокурора в ходе досудебного производства имеют, на наш взгляд, разную правовую природу. Это обстоятельство стало основанием к формированию в юридической литературе предложений по проведению их классификации. Наиболее часто в юридической литературе встречаются предложения о классификации полномочий прокурора в связи с исследованием вопросов прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При этом отдельные авторы выделяют: 1) полномочия по выявлению нарушений закона; 2) полномочия по устранению нарушений (реальных или возможных) закона*(162). Другие группируют на полномочия: 1) по осуществлению уголовного преследования; 2) по осуществлению надзора и 3) по властно-распорядительному руководству*(163).

Общий недостаток приведенных классификаций, как мы полагаем, заключается в том, что их авторы выходят за уголовно-процессуальные рамки рассматриваемых ими вопросов. Однако, обозначенные выше подходы нельзя считать ошибочными в связи с реальным проявлением такой деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве на основании Закона о прокуратуре.

Вместе с тем, как в практическом, так и теоретическом плане имеется очевидная необходимость дифференциации полномочий прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу исходя из их предметного предназначения. В качестве основания такой классификации, на наш взгляд, можно использовать многоэлементную правовую природу статуса прокурора на досудебных стадиях, что позволит сгруппировать их в три относительно самостоятельные группы: 1) процессуальные полномочия, опосредствующие движение обвинения; 2) надзорные полномочия, поддерживающие обвинение в режиме его законности и обоснованности; 3) организационно-распорядительные полномочия, отражающие характер процессуального руководства расследованием и создающие условия к реализации прав и обязанностей участниками процесса.

До внесения изменений Законом N 87-ФЗ*(164) в УПК РФ в юридической литературе процессуальные полномочия прокурора рассматривались как специальные уголовно-процессуальные формы осуществления уголовного преследования, где прокурор характеризовался как самостоятельный участник уголовного судопроизводства, обладающий правом совершения следственных и иных процессуальных действий*(165). Такая научная позиция не являлась ошибочной, так как она соответствовала действующему на тот период законодательству. Однако, обозначенный выше подход к определению понятия процессуальных полномочий прокурора является односторонним и не соответствует в полной мере самой сути их содержания. И тот факт, что по действующему уголовно-процессуальному закону прокурор лишен права производства следственных действий, не дает оснований полагать, что процессуальные полномочия прокурора, опосредствующие движение обвинения в процессе осуществления уголовного преследования упразднены. В реальной действительности, с 7 сентября 2007 года*(166) изменилось содержание уголовно-процессуальных полномочий прокурора по осуществлению им функции уголовного преследования. Для правильного раскрытия содержания данного правового явления, необходимо определиться с уяснением понятия "процессуальные полномочия прокурора, опосредствующие движение обвинения".

В современной литературе этому понятию не уделяется должного внимания*(167). На наш взгляд, под процессуальными полномочиями прокурора, опосредствующими движение обвинения на досудебных стадиях, следует понимать установленные уголовно-процессуальным законодательством права и обязанности прокурора, реализуемые им в соответствующих процессуальных формах, которые способствуют возникновению и последовательному продвижению обвинения при проведении уголовного преследования по каждому уголовному делу публичного и частно-публичного обвинения и одновременно позволяют обеспечивать его законность и обоснованность.

Исходя из анализа действующего уголовно-процессуального законодательства, регулирующего полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса к процессуальным полномочиям прокурора, опосредствующих движение обвинения, необходимо относить следующие.

1. Полномочие по вынесению мотивированного постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

С позиции доктрины уголовного процесса и содержания действующего уголовно-процессуального закона п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ такое постановление прокурора признано в качестве повода к возбуждению уголовного дела. Оно является формой процессуального документа, фиксирующего юридический факт обнаружения признаков преступления, находящих свое закрепление в материалах прокурорской проверки, но не определяющим начало осуществления уголовного преследования*(168).

Рассматриваемая форма прокурорского реагирования относится к числу полномочий прокурора, которые он вправе реализовать, осуществляя все надзорные и иные функции прокурорской деятельности. В то же время, вынесение прокурором постановления с постановкой вопроса об уголовном преследовании должно применяться прокурором, прежде всего, в случае, если проверкой исполнения федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях установлено сокрытие преступления от учета. Однако, очевидно, что такой процессуальный механизм принятия решения прокурором, несовершенен. Целесообразно, на наш взгляд, пункт 2 части 2 ст. 37 УПК РФ изложить в новой редакции следующего содержания: "2) возбуждать уголовное дело в порядке, установленном настоящим Кодексом и поручать его расследование следственному органу или органу дознания в соответствии со ст. 151 настоящего Кодекса".

2. Полномочие по вынесению мотивированного постановления об отмене постановления должностного лица органа предварительного расследования о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), а также об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ (в ред. ФЗ от 28.12.2010 г. N 404-ФЗ)).

В приказе Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. N 136*(169) установлено, что при отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведенной проверки прокурору следует указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение. Обязанность прокурора выносить мотивированные постановления об отмене принятых органом дознания, дознавателем, руководителем следственного органа и следователем постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела установлена уголовно-процессуальным законом с 15 января 2011 года в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2010 г. N 404-ФЗ. Правовым основанием принятия прокурором такого решения в соответствии с нормой ч. 6 ст. 148 УПК РФ является признание прокурором постановления органа дознания, дознавателя, руководителя следственного органа и следователя незаконным или необоснованным.

3. Полномочие по вынесению постановления об отмене постановления нижестоящего прокурора ввиду его необоснованности и постановления дознавателя в связи с его незаконностью или необоснованностью (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также по отмене незаконных или необоснованных постановлений руководителя следственного органа или следователя о прекращении или приостановлении уголовного дела (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ (в ред. ФЗ от 28.12.2010 г. N 404-ФЗ)).

Первое обозначенное полномочие вытекает из принципа единства и централизации организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. Понятие "нижестоящий прокурор" может рассматриваться в двух вариантах. Во всех случаях вынесения прокурором необоснованного постановления, вышестоящий прокурор обязан отменить такое постановление, если будет установлено, что оно, как акт правоприменения, вынесено с нарушением норм процессуального и материального законодательства, а его выводы не содержат необходимого правового обоснования.

Исходя из содержания исследуемого полномочия следует, что постановления дознавателя, не соответствующие закону, прокурор обязан отменить своим мотивированным постановлением. В постановлении прокурора указываются причины отмены постановления дознавателя, а также обозначается что, как и в какой срок необходимо выполнить для устранения допущенных ошибок и нарушений закона. На практике имеется необходимость установить единообразный подход в организации прокурором проверок законности и обоснованности постановлений дознавателя. Целесообразно определить, в каком порядке прокуроры обязаны проводить такую проверку.

Приказом Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. N 137*(170) предписывается обеспечить прокурорско-надзорную деятельность по проверке шести видов принимаемых постановлений*(171). В то же время, следует признать, что уставленные Генеральной прокуратурой РФ виды процессуальных решений органов дознания (дознавателей) подлежащих надзору не отражают весь формат их процессуальной деятельности, которая своим содержанием существенно затрагивает права и законные интересы участников уголовного судопроизводства.

Изложенное свидетельствует о необходимости выработать Генеральной прокуратуре РФ единообразный подход к этой деятельности прокуроров, установив при этом инициативный и постоянно действующий прокурорский надзор на предмет проверки законности и обоснованности постановлений дознавателей. При этом, к предусмотренным Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 06.09.2007 года N 137 объектам надзорной деятельности, на наш взгляд, необходимо дополнительно установить проверку законности и обоснованности принимаемых органом дознания (дознавателем) иных, предусмотренных законом, процессуальных решений*(172).

Отмена прокурором незаконных или необоснованных постановлений руководителя следственного органа или следователя о приостановлении или прекращении уголовного дела вынесением мотивированного постановления, по своей природе и направленности носит комплексный правовой характер. Главным элементом здесь является реальное устранение процессуальных факторов, препятствующих последовательному продвижению обвинения к его разрешению по существу судом. Но с другой стороны, оперативное реагирование прокурора по отмене таких постановлений является составным элементом предмета прокурорско-надзорной деятельности в досудебном производстве уголовных дел.

4. Полномочие по принятию постановления об удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве с подозреваемым или обвиняемым или об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве с подозреваемым или обвиняемым, а также заключение такого досудебного соглашения (ч. 5 ст. 21 УПК РФ).

Обозначенные полномочия прокурора предусмотрены Федеральным законом N 141-ФЗ от 29 июня 2009 года*(173), вступившим в силу с 12 июля 2009 года. Следует иметь в виду, что реализация данных полномочий прокурора позволяет в уголовном судопроизводстве применить особый порядок принятия судебного решения при условии заключения досудебного соглашения о сотрудничестве с подозреваемым или обвиняемым (Глава 40.1 УПК РФ).

Заключение прокурором досудебного соглашения опосредствует движение обвинения и, в конечном счете, позволяет ускорить судебное разбирательство, добиться реального исполнения подозреваемым или обвиняемым взятых на себя обязательств по содействию следствию в раскрытии и расследовании преступления, изобличению в уголовном преследовании других соучастников преступления, розыске имущества, добытого в результате совершения преступления.

По окончании предварительного следствия прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве, а также материалы, подтверждающие соблюдение обвиняемым условий и выполнение обязательств, предусмотренных данным соглашением, и в случае утверждения обвинительного заключения выносит представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по данному уголовному делу.

5. Полномочие по утверждению обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу, а также принятию процессуального решения о возвращении уголовного дела дознавателю и следователю для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения (обвинительного акта) и устранения выявленных недостатков (ч. 1 ст. 221, ч. 1 ст. 226 УПК РФ)*(174).

Перед прокурором, получившим уголовное дело с обвинительным заключением (обвинительным актом), стоит цель - определить, насколько законно и обоснованно сформулировано обвинение и возможно ли принять решение о возбуждении государственного обвинения посредством утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта) и направления дела в суд.

Для достижения изложенной цели, как мы полагаем, прокурор должен решить задачи: 1) уяснить объективную реальность наличия установленного расследованием события преступного деяния и выявленных в действиях (бездействии) лица, его совершившего, всех необходимых признаков состава преступления; 2) проверить полноту, всесторонность и объективность расследования, а также относимость, допустимость, достоверность и достаточность собранных доказательств по предмету доказывания, необходимых для формирования обвинения (обвинительного заключения или обвинительного акта).

На данной стадии уголовного судопроизводства прокурор наделен полномочиями по поступившему уголовному делу от следователя в течение 10 суток (с возможностью продления вышестоящим прокурором до 30 суток) и 2 суток от органа дознания принять решение о возбуждении государственного обвинения, т.е. утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта) и направлении уголовного дела в суд, либо, при наличии к тому оснований, вынести постановление о возвращении уголовного дела следователю или дознавателю для производства дополнительного расследования.

При рассмотрении прокурором поступившего от следователя уголовного дела в случае установления им факта нарушения следователем требований ч. 5 ст. 109 УПК РФ, прокурор обязан своим постановлением отменить меру пресечения - содержание под стражей, и незамедлительно освободить обвиняемого.

В случае возвращения прокурором уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия срок для исполнения указаний прокурора либо обжалования решения прокурора, устанавливается руководителем следственного органа и не может превышать одного месяца со дня поступления данного уголовного дела к следователю. На практике нередко возникают вопросы о возможности принятия решения об установлении очередного срока для производства дополнительного расследования при неоднократном возвращении уголовного дела. В этой ситуации, мы полагаем, что необходимо руководствоваться информационным письмом Генеральной прокуратуры РФ от 07.06.2010 г. N 36-20-2010*(175) исключающей возможность установления срока в указанном порядке при неоднократном возвращении прокурором уголовного дела. Правомерность этого разъяснения не вызывает сомнений, поскольку исходя из смысла нормы ч. 6 ст. 162 УПК РФ повторное установление срока дополнительного расследования после истечения ранее установленного месячного срока, законодательно не предусмотрено.

Сложная структура рассмотренного полномочия прокурора во всех её четырех формах выражения по содержанию, назначению и внешнему выражению (форме), прежде всего, является процессуальным полномочием, опосредствующим движение обвинения, так как порождает новые процессуальные права и обязанности всех участников уголовного судопроизводства и определяет дальнейшее направление уголовного дела.

При уяснении понятия организационно-распорядительных полномочий прокурора, необходимо исходить из того, что они порождают обязательные к исполнению процессуальные обязанности других участников уголовного процесса и характеризуют данную деятельность прокурора в организации досудебного производства по уголовному делу как процессуальное руководство предварительным расследованием (в связи с этим они могут быть названы также руководящими). К организационно-распорядительным полномочиям прокурора, на наш взгляд, нужно относить:

1. Полномочие по вынесению прокурором требования, поручения или запроса соответствующим учреждениям, предприятиям, организациям, должностным лицам и гражданам в связи с осуществлением уголовного преследования в процессе производства расследования по уголовному делу (ч. 4 ст. 21 УПК РФ).

Следует иметь в виду, что полномочия прокурора, закрепленные в ч. 4 ст. 21 УПК РФ, а также процессуальные формы их выражения, не относятся к следственным действиям, на них не распространяются нормы-правила глав 21, 22 УПК РФ, регулирующих общие условия производства предварительного расследования.

Вместе с тем, данные действия прокурора являются процессуальными действиями и должны иметь соответствующее документальное оформление. В связи с этим, на наш взгляд, Генеральной прокуратуре РФ целесообразно предусмотреть формы бланков процессуальных документов, закрепляющих выполнение в досудебном производстве таких процессуальных действий прокурора, как выражение требования, дача поручения, направление запроса, предусмотренных ч. 4 ст. 21 УПК РФ.

Указанное полномочие прокурора относится к процессуальным организационно-распорядительным действиям, поскольку порождает обязательные к исполнению соответствующие процессуальные обязанности других лиц, вовлеченных в уголовное судопроизводство.

2. Полномочие по вынесению письменного указания дознавателю о направлении расследования и производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Данное полномочие реализуется прокурором при производстве органом дознания (дознавателем) любого уголовного дела, а также при проведении любого следственного и иного процессуального действия. Указание прокурора дается в письменной форме (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), оно должно быть четкими и конкретными. Письменные указания являются процессуальными документами и поэтому приобщаются к делу, а копии их хранятся в наблюдательном производстве.

Указание прокурора дознавателю, вынесенное в порядке п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, является организационно-распорядительным процессуальным полномочием, порождающим процессуальную обязанность дознавателя осуществлять уголовное преследование на основе полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела, а также обеспечивать соблюдение процессуальных прав и интересов участников уголовного судопроизводства по уголовному делу.

К группе организационно-распорядительных (руководящих) полномочий прокурора необходимо также относить его полномочия: истребовать для проверки законности и обоснованности решений следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя материалы об отказе в возбуждении уголовного дела, а также материалы уголовного дела, находящиеся в производстве, прекращенные или приостановленные производством уголовные дела; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с указанием оснований такой передачи; передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами подследственности уголовных дел (ст. 151 УПК РФ); изымать любое уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи.

Группа исследованных организационно-распорядительных полномочий прокурора позволяет на досудебных стадиях уголовного процесса решить главную задачу в механизме уголовного преследования - создать правовые условия к беспрепятственной реализации прав и обязанностей участниками процесса. Это обстоятельство позволяет нам вносить предложение о целесообразности законодательного закрепления изложенного научного положения в уголовно-процессуальном законе посредством внесения дополнения в норму части 1 ст. 37 УПК РФ следующего содержания: после окончания предложения словами "и органов предварительного следствия" добавить новое предложение", а также осуществляет процессуальное руководство уголовным преследованием и создает условия беспрепятственного осуществления прав и исполнения обязанностей всем участникам уголовного судопроизводства на его досудебных стадиях".

К надзорным полномочиям прокурора следует относить:

1. Полномочие по выражению требования от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Закон не регламентирует, в какой форме - письменной или устной - излагается данное требование прокурора. На наш взгляд, при уяснении существа этого вопроса следует исходить из наличия возможных двух вариантов, при которых осуществляется выражение данного требования.

Первый вариант. При реализации прокурором своего права присутствовать при выполнении следователем следственных действий, он, при установлении нарушений следователем федерального закона обязан в устной форме выразить последнему требование об их устранении, которое следователь в соответствии со ст. 166 УПК РФ должен отразить в протоколе следственного действия. Это требование прокурор вправе изложить в протоколе собственноручно. В любом случае содержание требования удостоверяется подписью прокурора, как это предусмотрено ч. 6 ст. 166 УПК РФ.

Второй вариант. При реализации прокурором такой формы надзора, как ознакомление с представленными материалам уголовного дела, он устанавливает факты нарушения федеральных законов по письменным источникам уголовного дела. В этом случае прокурор обязан выразить требование об устранении нарушений федерального законодательства также в письменной форме.

Структура и содержание требования прокурора об устранении допущенных нарушений закона устанавливается Генеральной прокуратурой Российской Федерации. В требовании необходимо раскрывать выявленные факты нарушения федерального законодательства, с указанием конкретных должностных лиц, допустивших эти нарушения. Мотивировка вынесения требования прокурора должна быть ясной, грамотной, аргументированной. В описательной части требования прокурора указываются нарушенные правовые предписания материального и процессуального федерального законодательства, с указанием последствий, которые наступили или могут наступить в результате допущенных нарушений. И, наконец, в резолютивной части требования прокурора должны излагаться конкретные предложения следователю, руководителю следственного органа (по уголовному делу, производство которого проводится в форме предварительного следствия), начальнику органа дознания, начальнику подразделения дознания (по уголовному делу, производство которого проводится в форме дознания) по устранению допущенных нарушений.

2. Полномочие по принятию решения по письменной информации следователя либо руководителя следственного органа о несогласии с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия по выражению требования об устранении выявленных нарушений закона к руководителю вышестоящего следственного органа (ч. 6 ст. 37 УПК РФ).

Следует иметь в виду, что процессуальный статус следователя, как и статус руководителя следственного органа, являются едиными для следователей и руководителей всех следственных органов независимо от их ведомственной принадлежности. Одновременно, и процессуальный статус прокурора независимо от его положения в единой вертикали органов прокуратуры имеет единый набор средств прокурорского реагирования. Таким образом, в научном плане следует сделать вывод о том, что единым формам, средствам и методам прокурорского надзора, а также процессуального руководства предварительным следствием соответствуют единые, универсальные процессуальные полномочия следователя и руководителя следственного органа.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 38 УПК РФ следователь вправе, в случае несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, предоставить свои письменные возражения руководителю следственного органа. Последний на основании ч. 4 ст. 39 УПК РФ при согласии с позицией следователя информирует об этом прокурора и сообщает о своем несогласии с требованиями прокурора. В этом случае указание прокурора блокируется процессуальной самостоятельностью следователя и руководителя следственного органа и не исполняется. Однако, прокурор, осуществляющий надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, получив от руководителя следственного органа письменные возражения следователя и его несогласие с этими требованиями, рассматривает их по существу. По результатам рассмотрения прокурор вправе не согласиться с возражениями следователя, поддержанных руководителем следственного органа и принять новое решение по выражению требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, с направлением его вышестоящему руководителю следственного органа.

Принятие такого решения является самостоятельной процессуальной формой осуществления надзорной деятельности прокурора. Механизм выражения такого решения установлен законодательно в ч. 6 ст. 37 УПК РФ. Вместе с тем, полагаем необходимым отметить, что законодательно предусмотрен и другой возможный вариант принятия прокурором решения в случае несогласия следователя с его требованием, - это изъятие им уголовного дела у следователя, допустившего нарушения федерального законодательства в ходе предварительного следствия и передача его следователю Следственного комитета РФ с указанием оснований такой передачи.

3. Полномочие на выражение согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела частного или частно-публичного обвинения в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ, а также на продление по ходатайству дознавателя срока проверки сообщения о преступлении до 30 суток в порядке требования ч. 3 ст. 144 УПК РФ.

Первое по форме полномочие прокурора отражает один из механизмов процессуального выражения его участия в осуществлении уголовного преследования по уголовным делам, когда возникает необходимость публичного проведения расследования в форме дознания в отношении достаточно узкой категории уголовных дел (частного и частно-публичного обвинения).

В указанном случае прокурор как организатор и процессуальный руководитель проведения дознания оценивает, насколько обоснованно ставится дознавателем вопрос о принятии процессуального решения о проведении расследования данной категории дел в публичном порядке при отсутствии письменного заявления потерпевшего или его законного представителя. И в этой части, по характеру, данное полномочие в большей степени является надзорным инструментом прокурора, позволяющим обеспечить неукоснительное исполнение уголовно-процессуального закона в части безусловной реализации назначения уголовного судопроизводства.

Созвучно с формой обозначенного полномочия и право прокурора продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о совершенном или готовящемся преступлении до 30 суток. И в этом случае прокурор непосредственно осуществляет надзор за законностью и своевременностью принятия процессуальных решений органами дознания (дознавателями) по каждому сообщению о преступлении, чем обеспечивает максимальную оперативность и создает правовые гарантии неотвратимости проведения уголовного преследования лиц, совершивших эти преступления.

Вместе с тем, в организации надзора по обозначенным предметам процессуальной деятельности органов дознания (дознавателей), в целях выработки единообразной практики, Генеральной прокураторе РФ целесообразно обозначить основания, при которых прокуроры должны выражать согласие на возбуждение и проведение расследования в форме дознания уголовных дел частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя (ч. 4 ст. 20 УПК РФ).

На наш взгляд, к таким основаниям следует относить: а) наличие высокого коэффициента совершенных преступлений данной категории в структуре преступных проявлений на определенной территории, значительно превышающего средний коэффициент данных преступлений по соответствующему субъекту РФ; б) повышенную социальную значимость преступного деяния, вызвавшего в связи с этим необходимость публичной реакции правоохранительных органов на широкий общественный резонанс; в) необходимость обеспечения государством своей функции охраны конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также наличие иных обстоятельств, требующих применения публичного вида проведения уголовного преследования в целях безусловной реализации назначения уголовного судопроизводства.

4. Полномочие по вынесению постановления об освобождении незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащегося под стражей свыше установленного срока (ч. 2 ст. 10 УПК РФ).

Согласно п. 1.4. приказа Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. N 136 прокурор обязан своевременно принимать меры к пресечению необоснованного и незаконного применения к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения. В случаях несоблюдения установленного ч. 3 ст. 92 УПК РФ срока сообщения прокурору о произведенном задержании принимать соответствующие меры прокурорского реагирования.

Исследуемое процессуальное решение, принимаемое прокурором на основании положений ч. 2 ст. 10 УПК РФ, является его действенным полномочием, природа которого, с одной стороны, определяется надзорным характером статуса прокурора, а с другой, отражает его правозащитную и правовосстановительную функции, так как важнейшей обязанностью прокурора является защита прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены и подлежат восстановлению.

Однако, указанное выше надзорное полномочие прокурора не имеет четкого содержательного нормативно-правового закрепления в актах Генеральной прокуратуры РФ. В то же время, в каждом регионе наработан разноплановый опыт обозначенной прокурорско-надзорной деятельности, который требует обобщения и его закрепления Генеральной прокуратурой РФ в нормативно-правовом порядке*(176).

5. Полномочие по утверждению постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Очевидно, что такое решение, принимаемое прокурором, подтверждает его надзорный и одновременно организационно-распорядительный характер. Это полномочие наглядно свидетельствует о прямом и непосредственном участии прокурора в решении процессуальной "судьбы" уголовного дела и уголовного преследования на основе законности и обоснованности обвинения.

Утверждение прокурором постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу возможно только на основе уяснения прокурором вопроса насколько полно, всесторонне и объективно проведено расследование по всему предмету доказывания.

При выявлении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания, которые не позволяют сделать обоснованный вывод о наличии оснований к прекращению уголовного дела и (или) уголовного преследования в соответствии с требованиями ст.ст. 24-28 УПК РФ, прокурор не утверждает постановление дознавателя и принимает постановление о его отмене в связи с его незаконностью или необоснованностью.

В случае утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям в отношении подозреваемых и обвиняемых по основаниям, установленным п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 24 и п. 1 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, прокурор обязан принять установленные УПК РФ меры по реабилитации этих лиц.

6. Полномочие о даче согласия дознавателю на прекращение уголовного преследования по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности (части 1, 3 ст. 28.1 УПК РФ) (см. Приложение N 1).

Данное полномочие прокурора установлено Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ*(177), которым норма ст. 28.1 изложена в новой редакции и вступила в силу с 9 декабря 2011 года. В соответствии с частями 1, 3 указанной нормы уголовно-процессуального закона прокурору вменено в обязанность давать согласие дознавателю прекращать уголовное преследование: в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, предусмотренных статьями 198-199.1 УК РФ при наличии оснований, предусмотренных статьями 24 и 27 УПК РФ или частью 1 ст. 76.1 УК РФ и в случае, если до назначения судебного заседания, ущерб, причиненный бюджетной системе Российской Федерации, возмещен в полном объеме, а также в отношении лиц, совершивших преступления, предусмотренные статьями 171 (ч. 1), 171.1 (ч. 1), 172 (ч. 1), 176 (ч. 2), 177, 180 (чч. 1, 2), 184 (чч. 3, 4), 185 (ч. 1), 185.1, 185.2 (ч. 1), 185.3, 185.4 (ч. 1), 193, 194 (ч. 1), 195-197 и 199.2 УК РФ, если имеются основания, предусмотренные статьями 24 и 27 УПК РФ и действия этих лиц подпадают под требования, установленные частью 2 ст. 76.1 УК РФ.

Исследуемое полномочие прокурора является не только надзорным полномочием, обеспечивающим процессуальный интерес законности, но и процессуальным действием, опосредующим движение обвинения, так как согласие прокурора, данное им дознавателю на прекращение уголовного преследования, позволяет прекращать функцию обвинения.

К группе надзорных полномочий прокурора также необходимо относить следующие полномочия: 1) проверку исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; 2) дачу согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения; 3) участие в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов, разрешаемых в порядке ст.ст. 29, 125 и 165 УПК РФ.

Исследуя вопросы дифференциации полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве на его досудебных стадиях необходимо отметить, что существует целая группа полномочий, которые в науке уголовного процесса обозначаются как иные полномочия.

К иным полномочиям, предусмотренным УПК РФ для прокурора в стадиях досудебного производства по уголовному делу, относятся, в частности, полномочия:

1) о направлении уголовного дела вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду (п. 3 ч. 1 ст. 221 УПК РФ);

2) на изменение объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого по уголовному законодательству о менее тяжком преступлении (ч. 2 ст. 226 УПК РФ);

3) на возвращение уголовного дела для пересоставления обвинительного акта (п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК РФ);

4) о направлении уголовного дела, по которому проводилось дознание, для дальнейшего производства предварительного следствия (п. 4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ);

5) на отмену ранее избранной обвиняемому меры пресечения в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 221 УПК РФ.

При этом в зависимости от правовой природы и решаемых задач обозначенные полномочия могут быть отнесены к какой-либо из ранее рассмотренных групп. Кроме того, необходимо, однако, иметь в виду, что предпринятая здесь классификация полномочий прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства носит весьма условный характер. Об этом свидетельствует значительная трудность, а в отдельных случаях и невозможность четкого разграничения полномочий прокурора по группам ввиду того, что некоторые из них сочетают в себе признаки двух или даже всех трех видов.

Анализ обозначенных и исследованных выше всех групп полномочий прокурора в их взаимосвязи и единстве показывает, что они по своему назначению выступают как формы создания условий осуществления уголовного преследования, проводимого участниками стороны обвинения в досудебном производстве на основании нормы ст. 21 УПК РФ.

В то же время, с научной точки зрения, сгруппировав эти полномочия по назначению и оценив их с позиции достаточности и результативности наглядно прослеживается несоответствие и разбалансированность отдельных форм процессуальных полномочий прокурора, опосредствующих движение обвинения по отношению к стоящим перед прокурором в уголовном судопроизводстве задачам и целям надзорного и правозащитного характера. Изложенный вывод, позволяет нам сделать вывод о том, что полнота, достаточность, эффективность и пределы полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве на досудебных стадиях в механизме их закрепления уголовно-процессуальным законом должны объективно корреспондировать и функционально совмещаться в формате всех трех рассмотренных классификационных групп полномочий прокурора. При этом, процессуальные полномочия прокурора, опосредствующие движение обвинения, должны отражать возможность реализации надзорных и организационно-распорядительных полномочий, и наоборот. Законодательно недопустимо создавать правовую ситуацию разбалансированности взаимодействия процессуальных средств прокурорского реагирования по всей ее трехэлементной структуре.