Глава 4. Территориальные финансы Территориальные финансы – это финансы субъектов федерации и местные финансы.

Финансовые ресурсы субъектов федерации аккумулируются в региональном бюджете и в бюджете территориальных государственных внебюджетных фондов.

Все бюджеты субъектов РФ равны во взаимоотношениях с федеральным бюджетом РФ. Принцип равенства предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Все нормы и нормативы, используемые для расчета финансовой помощи субъектам РФ, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектом РФ при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.

Доходы бюджетов субъектов РФ состоят из:

1. Налоговых доходов:

• региональных налогов и сборов;

• отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов;

• пени, штрафы и другие формы принудительных изъятий.

2. Неналоговых доходов:

• доходов от использования и продажи имущества субъектов РФ;

• доходов от услуг бюджетных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ;

• части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, после уплаты ими налогов;

• доходы в виде финансовой помощи из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции);

• безвозмездные перечисления.

Доходы от региональных налогов и сборов поступают в бюджет субъектов федерации полностью или в определенной пропорции в соответствии с порядком бюджетного регулирования между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами. Пропорции их разграничения на постоянной основе (т.е. на срок не менее 3 лет) определяются законом о бюджете субъекта федерации на очередной финансовый год и федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Отчисления от федеральныхрегулирующих налогов и сборов поступают на уровень субъекта федерации вместе с отчислениями, передаваемыми в порядке бюджетного регулирования из федерального бюджета местным бюджетам. Поэтому на уровне субъекта федерации эти отчисления должны быть разграничены. Например, если по какому-либо регулирующему федеральному налогу пропорции распределения определены как 40% - в федеральный бюджет, 30% - в бюджет субъектов федерации и 30% - в местный бюджет, то субъект федерации, получив 60%, отдает в местный бюджет не менее 30%. Это означает, что взаимоотношения бюджетов носят последовательный характер:

федеральный бюджет бюджет субъектов федерацииместный бюджет.

Местные бюджеты напрямую из федерального бюджета ничего не получают. Это определяет важную роль бюджета субъекта федерации в межбюджетных отчислениях в стране.

Межбюджетные отношения субъекта федерации включают отношения:

1. субъект федерации - федерация;

2. субъект федерации – местное самоуправление.

Если субъекту федерации с федерального уровня передаются государственные полномочия, не относящиеся к предмету ведения субъекта федерации, то ему передаются и необходимые для этого финансовые средства, учитываемые в бюджете федерации в форме безвозмездных перечислений по взаимным расчетам.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации может быть осуществлено в следующих формах:

• предоставление дотацийна выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• предоставление субвенцийна финансирование отдельных целевых расходов (по федеральным целевым программам, капитальным расходам);

• предоставление бюджетных ссудна покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Субъект федерации – получатель дотаций не имеет права ставить своих служащих в лучшие условия по сравнению с федеральными служащими; предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов своего бюджета и предоставлять свои гарантии в размере, превышающем 5% расходов своего бюджета.

Бюджет субъекта федерации составляется и исполняется на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных стандартов.

Бюджетный кодекс РФ (ст. 135) устанавливает, что "пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов ." Норматив минимальной бюджетной обеспеченности определяется путем умножения количественного значения минимальных государственных социальных стандартов на нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Если бюджет субъекта федерации не может гарантировать минимальную бюджетную обеспеченность, он должен получить финансовую помощь (в виде дотации) из федерального бюджета. К сожалению, это положение Бюджетного кодекса РФ в настоящее время не соблюдается, т.к. до сих пор (начало 2001 г.) едины для всей страны нормы минимальных государственных социальных стандартов и нормативы финансовых затрат не установлены. Поэтому некоторые субъекты РФ разрабатывают и законодательно оформляют свои нормы и нормативы.

Для этого проводится инвентаризация сети учреждений социальной сферы, анализируется обоснованность сложившихся затрат на их услуги, разрабатываются мероприятия по рационализации этой сети.

Нормы и нормативы разрабатываются по топливу, по среднему охвату детей услугами дошкольных учреждений, по услугам дополнительного образования, по группам продленного дня, по наполняемости классов в школах, по методическим кабинетам, по видам медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно (стационары, амбулаторно, скорая помощь), по услугам областной культуры, по учреждениям социальной поддержки населения, по физической культуре и спорту, по услугам жилищно-коммунального хозяйства (уровень платежей населения в процентах от стоимости услуг, процент дохода на оплату услуг, предельная стоимость предоставляемых услуг на 1 м²общей площади и др.) Нормативы могут устанавливаться в процентах от нормативных затрат на вид деятельности, в расчете на 1 жителя в рублях, в расчете на 1 тыс. жителей по группам в рублях, на одного работника органов управления субъекта федерации, на 1 человека, занимающегося какой-то деятельностью (например, в кружках) и т.д.

Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предполагается осуществлять с помощью созданного в 1998 г. Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ(ФФПР). Регионы получают из этого фонда трансферты. Расчет трансфертовдолжен осуществляться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы. Но в 1999 г. трансферты были рассчитаны на основе сопоставления среднедушевыхналоговыхдоходов субъектов РФ. Если они были меньше, чем среднедушевые бюджетные доходы по РФ, то регион относился к нуждающимся в поддержке. Если бюджетный доход на одного жителя не обеспечивал текущих расходов бюджета в планируемом году, то регион относился к особонуждающимся. Регионы получали в первом случае суммы, недостаюшие до среднедушевого бюджетного дохода, во втором случае – суммы, недостающие для покрытия текущих расходов. В 2000 г. при расчете доли регионов в ФФПР использовалась методика, по которой оценивался налоговый потенциал территорий на базе валового регионального продукта.

На 2001 г. объем ФФПР утвержден в сумме 147,5 млрд. руб. (в 2001 г. – 100,4 млрд. руб.).

С целью создания во всех регионах минимально необходимой социальной инфраструктуры создан Фонд регионального развития(ФРР). Из этого фонда будет оказываться инвестиционная поддержка создания социальной инфраструктуры в регионах. Размер ФРР на 2002 г. установлен в17,5 млрд. руб.

В 2002 г. создан Федеральный фонд реформирования региональных финансов(1,2 млрд. руб.) иФедеральный фонд софинансирования социальныхрасходов(18,7 млрд. руб.).

Фонд компенсаций(ФК) утвержден на 2002 г. в сумме 40,7 млрд. руб. Из этого фонда будут предоставляться субсидии бюджетам субъектов федерации на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в РФ" и субвенции на реализацию Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (безвозмездные перечисления по взаимным расчетам).

Для того чтобы выполнить свои обязательства федеральные органы власти проводят централизацию части налогов (например, НДС поступает в 2001 г. только в федеральный бюджет). Это связано с тем, что до этого финансирование, например, Закона "О ветеранах" осуществлялось в среднем по России на 30% (диапазон колебаний по регионам был от 5% до 100%).

Кроме того, бюджеты субъектов федерации получают бюджетные ассигнования и на другие цели:

• дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям;

• государственная поддержка дорожного хозяйства;

• расходы по реализации федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом "О ветеранах" и др.

Полученная субъектом федерации финансовая помощь из федерального бюджета к собственным доходам бюджета субъекта федерации не относится, безвозмездные перечисления - относятся.

Расходы бюджетов субъектов федерации можно разделить на две группы:

1. расходы, осуществляемые совместно с бюджетами других уровней (см. глава 3);

2. расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов федерации. К этим расходам относятся:

- обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации;

- обслуживание и погашение государственного долга субъекта федерации;

- обеспечение реализации региональных целевых программ;

- формирование государственной собственности субъекта федерации;

- обеспечение выборов, референдумов, деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

- оказание финансовой помощи и предоставление бюджетных ссуд местным бюджетам;

- обеспечение осуществления отдельных полномочий субъекта федерации, передаваемых на муниципальный уровень;

- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ;

- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъекта РФ.

Таким образом, получая финансовую помощь, безвозмездные перечисления по взаимным расчетам, бюджетные ссуды из федерального бюджета, бюджет субъекта федерации, в свою очередь, оказывает финансовую помощь, осуществляет безвозмездные перечисления и предоставляет бюджетные ссуды местным бюджетам.

Бюджет субъекта федерации может предоставлять бюджетные кредиты, осуществлять внутренние и внешние заимствования. Причем, если по внутренним заимствованиям субъект федерации определяет их перечень и порядок, то внешние заимствования осуществляются только через федеральный бюджет (ФРРФ).

Бюджетный кредит может предоставляться не только бюджетным учреждениям, государственным предприятиям, но и юридическим лицам, таковыми не являющимися.

Расходы бюджета на финансирование бюджетных инвестицийпредусматриваются при условии включения их в региональную целевую программу в соответствии с решением органа исполнительной власти субъекта федерации.

Если бюджетные инвестиции предоставляются юридическим лицам, не являющимся государственными предприятиями, то субъект федерации становится сохозяином в собственности субъекта инвестиций.

Из бюджета субъекта федерации выделяются бюджетные ассигнования на содержание бюджетных учреждений субъекта федерации. Перечень расходов бюджетных учреждений строго регламентируется и охватывает только текущие расходы. Бюджетные учреждения закупают товары, работы и услуги либо по заключительным контрактам, либо в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственного контракта. На основе государственных контрактов осуществляются закупки на сумму свыше 2000 ММОТ. Закупка осуществляется для государственных нужд субъекта федерации. Вся совокупность заключенных субъектом федерации государственных контрактов на поставку продукции, работ, услуг за счет средств своего бюджета составляетгосударственный заказсубъекта федерации. Должны вестись реестры закупок с указанием что, где, у кого, за сколько и когда купили.

В расходной части бюджета субъекта федерации может быть предусмотрено создание резервных фондов (например, на финансирование непредвиденных расходов). Превышение расходов бюджета субъекта федерации над его доходами означает дефицит. Размер дефицита бюджета субъекта федерации не может превышать 5% объема его доходов (без учета финансовой помощи из федерального бюджета).

Основными для субъекта федерации источниками покрытия дефицита бюджета являются внутренние источники.

Государственный долг субъекта РФ – это совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта федерации имуществом, составляющим казну субъекта федерации.

Российская Федерация несет ответственность по долговым обязательствам субъектов федерации в случае, если эти обязательства были гарантированы Российской Федерацией.

Предельный размер государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов бюджета субъекта РФ (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ).

Срок погашения государственного долга субъекта РФ не может превышать 30 лет.

Межбюджетные отношения субъекта федерации регулируются изданными им законами. В Ярославской области действует Закон Ярославской области от 3.11.98 №29-з "О межбюджетных отношениях в Ярославской области". Этот закон в соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Уставом Ярославской области, Законом Ярославской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" и Законом Ярославской области "О временных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Ярославской области" регулирует отношения между органами государственной власти Ярославской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области.

Межбюджетные отношения в Ярославской области строятся на следующих принципах:

• взаимной заинтересованности и ответственности за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

• применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

• выравнивания доходов муниципальных образований;

• максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

• компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти;

• повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

• гласности межбюджетных отношений.

Финансовые ресурсы местного самоуправления аккумулируются в местном бюджете.

Минимальный местный бюджет– расчетный объем доходов и расходов местного бюджета, учитывающий государственные минимальные стандарты и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности (в г.Рыбинске пока это стандарты и нормативы Ярославской области).

Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности – расчетный показатель минимально необходимой потребности в бюджетных средствах одного жителя муниципального образования по текущим расходам.

Органы власти субъектов федерации обязаныобеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Обеспечение осуществляется с учетов доходов консолидированного бюджета субъекта федерации с корректировкой на уточняющие коэффициенты в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, установленными на текущий финансовый год.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, доходов целевых бюджетных фондов.

По данным статистики в 2000 г. доля местных налогов и сборов (23) обеспечивала от 10% до 15% доходов местных бюджетов. Отрицательно повлияла на доходы местных бюджетов отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, т.к. его доля колебалась от 13 до 70% доходов местных бюджетов и до 90% собственных налоговых доходов местных бюджетов. Введение дополнительно 5% отчислений от налога на прибыль не компенсирует потерю (учитывая еще и собираемость этого налога).

Из бюджета субъекта федерации в местные бюджеты может поступать часть федеральных налогов, которые зачисляются в региональный бюджет. Это осуществляется в соответствии с едиными базовыми нормативами отчислений этих налогов, установленных законом субъекта федерации. Например, подоходный налог с физических лиц (федеральный налог) распределяется между бюджетами разных уровней в 2001 г. в пропорции:

• федеральный бюджет – 1%;

• региональный бюджет – 24%;

• местный бюджет – 75%.

Из суммы, равной 24% этого налога, по закону Ярославской области "О межбюджетных отношениях в Ярославской области" 90% поступает в местные бюджеты, что увеличивает общие поступления этого налога в местные бюджеты (90% берется от суммы, собранной на данной территории, но причитающейся к перечислению в региональный бюджет).

Для отдельных местных бюджетов могут устанавливаться индивидуальные нормативы. Это осуществляется в том случае, если отчисления по базовым нормативам не обеспечивают минимальные расходы местных бюджетов.

Неналоговые доходы (доходы от использования и продажи имущества, находящиеся в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления) полностью поступают в местный бюджет.

В местный бюджет должны поступать средства из регионального бюджета не только на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, но и осуществление полномочий, не являющихся предметом местного самоуправления, ассигнования на развитие социальной инфраструктуры, на развитие региональных финансов, компенсаций, т.е. фактически часть средств, которые региональный бюджет получил из ФФПР, ФРГ, ФРРФ и ФК (федеральный бюджет).

Для этого в бюджете субъекта федерации могут создаваться:

1. Фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), средства из которого распределяются в соответствии с фиксированной формулой в виде дотаций.

2. Фонд регионального развития муниципальных образований (ФРРМО) – для финансирования капитальных вложений.

3. Фонд развития муниципальных финансов (ФРМФ) – для финансового оздоровления муниципальных образований (прежде всего бездотационных и низкодотационных). Источники средств фонда – заемные и др.

Из бюджета субъекта федерации могут передаваться также:

• средства по взаимным зачетам в целях минимизации встречных финансовых потоков;

• ассигнования на областные целевые программы;

• субвенции на осуществление государственных полномочий.

К сожалению, передача средств из регионального бюджета не всегда осуществляется в объеме, достаточном для обеспечения обязательств, взятых на себя федеральными и региональными органами власти, а выполняемых органами местного самоуправления, т.к. они ближе к населению. Сюда можно отнести, в частности, обязательства перед инвалидами, ветеранами, гражданами, имеющими детей и т.п. В результате претензии по неисполнению обязательств вышестоящих органов власти предъявляются органам местного самоуправления, не имеющим финансовых средств на их исполнение.

Причем, органы местного самоуправления имеют правопринять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов местных бюджетов,в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Муниципальные образования не имеют возможности восстановить свои права в суде, т.к. межбюджетные отношения не подведомственны судам. Правда, в Бюджетном кодексе РФ предусмотрены внесудебные процедурырассмотрения межбюджетных споров, но они малоэффективны.

Бюджетный кодекс РФ представляет местным бюджетам право передачи доходов на другие уровни бюджетной системы, но практически этого не происходит из-за недостаточности средств местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов разграничиваются с расходами субъекта федерации, в состав которого входит муниципальное образование на основании разграничения предметов ведения и полномочий субъектов федерации и местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления определяются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", законами субъекта федерации.

Из местных бюджетов финансируются функциональные виды расходов: содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта; средств массовой информации и т.д., находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; содержание органов охраны общественного порядка; содержание и развитие ЖКХ; дорожное строительство и содержание дорог местного значения; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга и др.

Расходы местного бюджета можно разделить на текущие и капитальные, как и в бюджетах других уровней, но многие местные бюджеты не в состоянии осуществлять капитальные расходы.

Доходы местного бюджета должныпокрывать его текущие расходы. В Ярославской области объем расходов местных бюджетовна развитиеучитывается в минимальных бюджетах в размере 10% от объема расходов, рассчитанных по временным нормативам минимальной бюджетной обеспеченности.

Расходы местного бюджета могут осуществляться в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, на закупку по муниципальным контрактам; трансфертов населению по обязательствам органов государственной власти и местного самоуправления; бюджетных кредитов юридическим лицам; субвенций и субсидий юридическим и физическим лицам; инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; средств на обслуживание и погашение муниципального долга.

При повышении расходов над доходами местного бюджета возникает дефицит, размер которого не может превышать 3% объема доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы). В качестве источников покрытия дефицита местного бюджета могут использоваться только внутренние источники в форме муниципальных займов и кредитов кредитных организаций.

При этом следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ ограничивает объем заемных средств, направленных муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита местного бюджета суммой, равной 15% объема доходов местного бюджета, без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств (для регионального бюджета эта цифра составляет 30%).

Расходы на обслуживание муниципального (и регионального) долга не могут быть больше 15% объема расходов соответствующего бюджета.

Поступление из источников покрытия дефицита регионального и местного бюджетов могут направляться на финансирование исключительноинвестиционных расходов ине могутбыть использованы для обслуживания и погашения соответствующего долга.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования образует муниципальный долг. Муниципальный долг полностью без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющиммуниципальную казну.

Сроки погашения долговых обязательств муниципального образования не могут превышать 10 лет.

Предельный размер муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы).