§6. Понятие и управление государственным и муниципальным долгом

Заимствование средств бюджетами различных уровней приводит к фор­мированию соответственно государственного и муниципального долга — это накопленная задолженность Российской Федерации, субъектов РФ и муни­ципальных образований, подлежащая погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.

Государственный долг Российской Федерации представляет собой долго­вые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридиче­скими лицами, иностранными государствами, международными организа­циями и другими субъектами международного права. Этот долг обеспечивает­ся всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляю­щим государственную казну.

В состав государственного долга Российской Федерации входят долговые обязательства в следующих формах:

1. кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кре­диторов;

2. государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Феде­рации;

3. договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Феде­рацией, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

4. переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основании принятых федеральных зако­нов;

5. соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долго­вых обязательств прошлых лет.

Долговые обязательства Российской Федерации подразделяются на крат­косрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и дол­госрочные (от пяти до 30 лет). Они погашаются в сроки, определяемые кон­кретными условиями займа, и не могут превышать 30 лет.

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты, размера процентных платежей и срока обраще­ния, не допускается.

Государственный долг субъекта РФ — это совокупность долговых обяза­тельств субъекта РФ. Он обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим его казну. Долговые обязательства субъекта РФ существуют в следующих формах:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями, ино­странными государствами, международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

• государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска цен­ных бумаг субъекта РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ, договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

• переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ на основании принятых законов субъекта;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет.

Формы и виды государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени субъектов РФ, условия их выпуска и обращения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Муниципальный долг состоит из совокупности долговых обязательств муниципального образования. Он обеспечивается всем муниципальным существом, составляющим муниципальную казну. Долговые обязательства муниципального образования существуют в формах:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образо­ванием;

• займов муниципального образования, осуществляемых путем выпуска цен­ных бумаг от имени муниципального образования;

• договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручи­тельства муниципального образования по обеспечению исполнения обязатeльcтв третьими лицами;

• долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципаль­ный долг на основании правовых актов органов местного самоуправления.

Управление долгом

Для проведения эффективной финансовой политики в области государственных и муниципальных заимствований особое значение имеет процесс управления государственным и муниципальным долгом. Государственным долгом Российской Федерации управляет Правительство РФ.

Государственным долгом субъекта РФ управляет орган исполнительной власти субъекта РФ. Муниципальным долгом управляет уполномоченный орган местного самоуправления.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации, а также по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими.

При финансовом кризисе появляется необходимость реструктуризации долга, т.е. погашения долговых обязательств с одновременным осуществление заимствований или принятием других долговых обязательств в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением других условий обслуживания и сроков погашения, Реструктуризация долга может осуществляться с частичным списанием или сокращением суммы основного долга.

В целях регулирования размера государственного долга устанавливаются его предельные объемы. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Законом субъекта РФ о бюджете, правовым актом органа мест­ного самоуправления о местном бюджете устанавливается верхний предел долга субъекта РФ, муниципального долга.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ, муниципального долга не может превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг проводится на основании федерального закона, закона субъекта РФ или решения органа местного самоуправления об утверждении следующих показателей:

1. предельного размера соответствующего государственного или муници­пального долга;

2. предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федера­цией, субъектом РФ или муниципальным образованием в текущем финан­совом году на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня; этот показатель не должен превышать: для субъекта РФ – 30% объема доходов бюджета субъекта РФ на текущий финансовый год без учета средств из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств; для муниципального образо­вания – 15% объема доходов местного бюджета без учета средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ, а также без учета привлеченных в текущем финансовом году заемных средств. При расчете предельного объема заемных средств не учитываются средства, привле­каемые и полностью используемые в текущем году на погашение или ре­структуризацию долга;

3. расходов на обслуживание государственного и муниципального долга в текущем году. Предельный объем этих расходов не должен превышать 15% расходов соответствующего бюджета.

Все поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств, включая средства, которые расходуются на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюд­жете как источники финансирования дефицита бюджета.

Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслу­живание государственного или муниципального долга.

Погашение обязательств по государственному долгу Российской Федера­ции учитывается в федеральном бюджете путем вычитания суммы погашаемых обязательств из суммы поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета и отражается соответственно в Программе государственных внутренних и внешних заимствований РФ.

Все расходы на погашение обязательств государственного долга субъектов РФ, муниципального долга учитываются в расходной части бюджетов субъек­тное РФ, местных бюджетов как расходы на погашение государственного или муниципального долга.

Порядок обслуживания государственного и муниципального долга

Затраты по размещению и погашению долговых обязательств Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета. Государственный внут­ренний долг Российской Федерации обслуживается, как правило, Банком России и его учреждениями посредством операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашения и выплаты доходов в виде процентов по ним или в другой форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате до­ходов в виде процентов по ним осуществляется на основании специальных Соглашений, заключаемых с эмитентом государственных ценных бумаг.

Государственный внутренний долг субъекта РФ, муниципальный долг об­служиваются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

По соглашению сторон государственный или муниципальный долг, возникший вследствие купли-продажи государственных или муниципальных ценных бумаг, может быть заменен заемным обязательством с соблюдением требований о новации. Такая замена совершается в форме договора займа.

Новация связана с тем, что обязательство прекращается соглашением сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между сторонами другим обязательством между теми же сторонами, предусматривающим другой предмет или способ исполнения. Новацией прекращаются дополнительные обязательства, связанные с первоначальным обязательством.

Государственная или муниципальная гарантия — способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полно­стью или частично. В государственной или муниципальной гарантии указы­ваются:

1. сведения о гаранте, в том числе его наименование, и наименова­ние органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;

2. сумма гарантии.

Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательства, по кото­рому предоставлена гарантия. Она предоставляется, как правило, на кон­курсной основе.

Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсиди­арную ответственность дополнительно к ответственности должника по гаран­тированному им обязательству.

Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обяза­тельство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на ко­торую выдана гарантия. Гарант, исполнивший обязательство получателя га­рантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплачен­ных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в пол­ном объеме.

Федеральным законом о федеральном бюджете устанавливается верхний предел общей суммы государственных гарантий Российской Федераций, пре­доставляемых в национальной валюте, и верхний предел государственных гарантий Российской Федерации по обеспечению обязательств в иностран­ной валюте.

Общая сумма таких гарантий для обеспечения обязательств в националь­ной валюте включается в состав государственного внутреннего долга Россий­ской Федерации как вид долгового обязательства. Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1000000 минимальных разме­ров оплаты труда.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Феде­рации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в со­став государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долго­вого обязательства. Отдельно утверждаются государственные гарантии Рос­сийской Федерации на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США. Предоставление государственных гарантий Российской Федера­ции для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в со­ставе программы государственных внешних заимствований.

При исполнении получателем государственной гарантии Российской Фе­дерации своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг Российской Федерации, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Минфин Рос­сии либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правитель­ством РФ, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями гаран­тий своих обязательств, а также учет платежей государства по выданным гарантиям.

Невозврат заемщиком основного долга в срок, установленный в кредит­ном договоре, заключенном между заемщиком и кредитором, означает на­ступление гарантийного случая.

Министерством экономического развития и торговли России для рас­смотрения официального обращения кредитора образует комиссию с привле­чением представителей территориальных органов Банка России, Главного управления федерального казначейства Минфина России, финансовых орга­нов субъекта РФ, на территории которого реализуется инвестиционный про­ект, кредитора и заемщика. Комиссия составляет заключение, в котором подтверждает или не подтверждает наступление ответственности Министер­ством экономического развития и торговли России за неисполнение или не­надлежащее исполнение заемщиком обеспеченного поручительством обяза­тельства. Министерством экономического развития и торговли России дает поручение Главному управлению федерального казначейства Минфина Рос­сии о перечислении средств из бюджета развития Российской Федерации на корреспондентский счет кредитора для возмещения части основного долга по Кредитному договору. Возмещению подлежит только основной долг без на­численных на него процентов, пеней и штрафов.

Министерством экономического развития и торговли России обращается в арбитражный суд с иском о банкротстве заемщика, если оно не было осу­ществлено на основании исковых требований кредитора. Средства, получен­ные Министерством экономического развития и торговли России в качестве удовлетворения требований к заемщику, зачисляются в бюджет развития Российской Федерации.

В таблице представлены данные о размере государственного долга РФ.

Показатели	2003 год	Проект на 2007 год	Темп прироста, %
Государственный долг РФ, млн. долл. - всего	4190	2596	-38
в том числе - внешний	119	46,7	-61
- внутренний	4071	2549,3	-37

Выявленная в таблице тенденция отвечает Долговой стратегии РФ, предусматривающей:

1. снижение отношения государственного долга РФ к ВВП;

2. проведение консервативной политики в области государственных заимствований, предусматривающей использование средств Стабилизационного фонда РФ для погашения государственного внешнего долга;

3. замещение государственного внешнего долга внутренними заимствованиями, преимущественно средне- и долгосрочными;

4. развитие национального рынка ценных бумаг;

5. максимальное привлечение займов для финансирования расходов по уже реализуемым проектам с целью их завершения;

6. концентрация заемных средств для реализации новых крупных имеющих общегосударственное значение инфраструктурных объектов, решения по реализации которых в счет связанных кредитов и займов международных финансовых организаций уже приняты Правительством РФ;

7. максимально возможное замещение займов международных финансовых организаций российским софинансированием.