§ 5. Правотворческий и законотворческий процесс. Основные стадии законотворческой деятельности

В силу особой значимости законов порядок их подготовки, рассмотрения и принятия предполагает соблюдение специальных процедур, которые определяются Конституцией РФ и регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти. Данные процедуры имеют несколько стадий, которые принято называть стадиями законотворчества. Под законотворческой деятельностью принято понимать деятельность представительных (законодательных) органов власти, в содержание которой входит подготовка, издание и совершенствование нормативно-правовых актов, осуществляемая строго определенном законом порядке.

Однако не следует отождествлять между собой такие понятия как «правотворчество» и «законотворчество». Хотя оба эти понятия и имеют много общего, а именно то, что они связаны с правообразованием и совершенствованием правовой системы, тем не менее, эти два процесса не совпадают по содержанию, поскольку правотворческий процесс как понятие шире и объемней, чем законотворческий процесс. Можно сказать, что законотворческий процесс по своей сути, это заключительный, соответственно, наиболее важный и значимый этап правотворческой деятельности.

Правотворчество представляет собой составную часть объективного процесса правообразования, когда под влиянием различного рода факторов в обществе формируется и осознается потребность в совершенствовании действующей национальной правовой системы⁵³⁴.Процесс правотворчества отражает совместную деятельность всех уполномоченных на то органов государственной власти, осуществляемую совместно с институтами гражданского общества (местное самоуправление, общественные организации, профсоюзы и т.д.), связанную с совершенствованием, обновлением и развитием национального правового пространства страны, обусловленную изменениями общественных ценностей, интересов и потребностей.

Из вышесказанного вытекает то, что правотворческий процесс имеет объективный характер, а законотворческий субъективный. Так, если первый процесс возникает и протекает под воздействием объективных условий и факторов, то второй – имеет четко установленный законом перечень субъектов имеющих право выступить с той или иной инициативой по совершенствованию правовой системы. Кроме того, если в правотворческом процессе участвуют практически все ветви государственной власти, а также различные институты гражданского общества, в том числе и органы местного самоуправления, то законотворческий процесс относится к компетенции законодательного (представительного) органа власти.

Виды правотворчества. В теории права обычно выделяют три основных видов правотворческого процесса: 1) правотворчество компетентных на то органов государственной власти, которое включает в себя законотворческий процесс, осуществляемый представительными (законодательными) органами власти и подзаконное правотворчество, осуществляемое исполнительной ветвью власти; 2) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме референдума (всенародного голосования), по наиболее важным, основополагающим вопросам жизнедеятельности общества; 3) санкционированное правотворчество или совместное правотворчество органов государственной власти и институтов гражданского общества (общественных организаций, профсоюзов и т.д.), представляет собой перевода сложившихся в обществе правил и моделей взаимодействия в юридическую оболочку, т.е. предания им правового характера. В этом случае позитивные формы взаимодействия сложившиеся в процессе эволюции общественной системы приобретают обязательный характер и находятся под защитой государства.

Принципы правотворчества. В связи с тем, что правотворчество является одним из наиболее важных явлений правовой жизни общества, оно строится на рационально-прагматических принципах. Любой из вышеуказанных видов правотворчества подчиняется основополагающим моментам, обеспечивающих качество и эффективность формируемого нормативно-правового материала. К основным принципам правотворчества традиционно в юридической литературе относят следующие:

• принцип законности выражается в том, что весь процесс по разработке, публичному обсуждению и принятию нормативно-правового акта должен протекать в точном соответствии с законом, т.е. в тех правовых процедурах, которые предусмотрены для принятия конкретного нормативного акта. Кроме того, данный принцип предполагает соответствие каждого принимаемого акта ранее принятым; акты являющиеся по юридической силе ниже, не должны в своем содержании противоречить правотворческим актам вышестоящих органов власти;

• принцип научности отражает то, что данный процесс подготовки, рассмотрение и принятия нормативно-правового акта должен опираться на научные методы познания социальной действительности, формирования юридических норм (логика права), положений общепризнанной правовой доктрины и т.д. При формирования любого нормативного акта должны быть исследованы условия и специфика той среды в рамках которой он будет оказывать свое регулятивное воздействие, а также должны бать научно обоснованны его цели и правовые механизмы воздействия на те или иные общественные процессы. Кроме того, это предполагает привлечение к правотворческому процессу представителей науки и юристов практиков, осуществляющих помощь в формулировании социально-правовой базы, критериев качества и эффективности данного акта;

• принцип демократизма он проявляется в демократической процедуре разработки, обсуждения и принятия нормативно-правового акта, что позволяет не только привлекать широкие слои населения к правотворческому процессу, но и основывать данный акт на социально признанных ценностях, интересах и потребностях. При всем этом демократизм правотворчества является мощным фактором легитимации легальных юридических положений, т.е. обеспечивают их социальным признанием, придают им обоснованность (оправданность), что формирует реальные предпосылки для становления режима законности и правопорядка;

• принцип правотворческой компетенции, связанный с конституционно-правовым разграничением полномочий правотворческих органов с учетом их властной иерархии и системы задержек и противовесов.

Стадии законотворчества. Законодательный процесс в Российской Федерации предполагает следующие стадии (этапы): законотворческая инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование (обнародование) ⁵³⁵.

Законотворческая инициатива – это право, предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений на внесение в органы представительной власти предложения по совершенствованию законодательства и конкретных законопроектов, подлежащих обязательному рассмотрению данным органом власти. Круг лиц наделенных правом законодательной инициативы строго ограничен Конституцией РФ. Так, в ст. 104 дается исчерпывающий список таких субъектов (Президент РФ, Совет Федерации РФ, депутаты Государственной думы РФ, Конституционный суд, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ. После регистрации законопроектов они отправляются в рабочие органы палат (комитеты и комиссии) для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними.

Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании палаты представительного органа и начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходимости он может быть вынесен на всенародное обсуждение. Непосредственно рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам и в целом. При этом каждая предложенная поправка голосуется отдельно. В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное рассмотрение.

Следует сделать одно замечание, что на стадии законотворческой инициативы и обсуждения законопроекта может в достаточно явном виде протекает процесс лоббирования. Сам термин «лоббизм» зародился еще 1553 г. в Англии и первоначально употреблялся для указания места на прогулочной площадке в монастыре. Спустя столетия термин «lobby» (от англ. – кулуары, вестибюль, холл) стал обозначать помещение для прогулок в английской палате общин. Однако становление лоббизма как политико-правового института связывают с правлением президента США У.С. Гранта, в период которого лобби стало означать место, помещение, где депутаты могут общаться с посторонними, выслушивая их просьбы, убеждения, а не редко и давление с целью принятия или отмены какого-либо закона, либо внесения изменений в существующий нормативно-правовой акт. Сегодня под процессом лоббирования в основном понимается разветвленная система деятельности различных общественных организаций и других институтов гражданского общества, оказывающих давление на законотворческий процесс и иную деятельность государственных органов с целью принятия и реализации определенных решений (например, решение о внесении на рассмотрение, принятие какого-либо акта, изменение или отмену уже действующего нормативного акта) в интересах какой либо организации, корпорации, группы лиц и т.п. Естественно, что данный процесс имеет как позитивные моменты своего функционирование, так и негативные, но, вместе с тем, следует признать, что данный институт является неотъемлемым элементом функционирования парламентской системы, шире всей современной государственно-правовой жизни. Для его цивилизованного функционирование конечно необходима правовая регламентация данного вида отношений. В мировой юридической практике уже давно выработаны основные правовые институты и политические механизмы регуляции лоббистской деятельности, что же касается российского правового пространства, то следует сказать, что данный вид деятельности находится еще на стадии правовой институционализации, т.е. на пути правового оформления этих отношений ⁵³⁶меет как , что процесс лобирования корпарации, группы лиц и т.п.а и или отмену уже действующего нормативного акта) анизациий

Принятие закона. Для каждого вида закона предусмотрена своя процедура принятия, Так, как уже отмечалось, для принятия федеральных конституционных законов и для преодоления отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не менее 2/3 голосов депутатов, иные федеральные законы принимаются простым большинством от общего числа палаты. Далее закон отправляется в верхнюю палату Федерального собрания. При этом закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или если он в течении четырнадцати дней не был рассмотрен Советом Федерации вообще. Затем текст принятого закона в течении четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом РФ. В случае несогласия с некоторыми положениями закона он может наложить на него вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу.

Опубликование (обнародование). Каждый закон подлежит обязательному официальному опубликованию. В соответствии с Конституцией РФ неопубликованный закон не имеет юридической силы. Федеральные законы публикуются в течении семи дней после их подписания Президентом РФ в центральных изданиях к таковым федеральное законодательство относит «Российскую газету» и «Собрание законодательства Российской Федерации».