Глава 7. Система законодательства § 1. Понятие и элементы системы законодательства

В свое время известный русский ученый Д.И. Менделеев замечал, что задача науки «состоит в отыскании общего», в выявлении взаимосвязи между множеством элементов. Справедливо это и для юридической науки, поскольку правовое пространство, в контексте которого формируется и развивается человек, его отношения с окружающими, состоит не из отдельных, друг с другом несвязанных, изолированных правовых явлений и процессов, а, напротив, представляет собой сложно организованное, относительно самостоятельное целое, где все элементы этого пространства находятся в функционально-структурных, иерархических связях, взаимодействуют и взаимообусловливают друг друга. Поэтому от правовой науки требуется понимание этой совокупности явлений и процессов в их системной связи.

Само понятие «система» одно из самых древних, его первое смысловое становление связана с древнегреческой философией, там данный термин понимался как целое, состоящее из частей. Так, например, согласно Аристотелю системой «называется то, у чего не отсутствует ни одна из частей, в составе которых оно именуется целым от природы, а также – то, что объемлет объемлемое им вещи таким образом, что эти последние создают нечто единое» ⁵⁰⁴. Немецкий философ И. Кант определяя систему как «единство многообразных знаний, объединенных одной идеей». Другой немецкий философ Г.В.Ф. Гегель писал, что система «есть развертывающаяся внутри себя единство, оставляющееся во всем процессе этого развертывания таковым, т.е.целостностью» ⁵⁰⁵. Однако одним из первых кто применил системный анализ к исследованию общественных процессов, был, пожалуй, К. Маркс. Опираясь на теоретические разработки Г.В.Ф. Гегеля, он рассматривал отдельную формацию как сложно организованную систему, состоящею из элементов и подсистем, находящихся во взаимодействии, в многообразии противоречивых внутренних связей. Причем элементы и подсистемы общественно-экономической формации анализируются им как в многообразии внутренних связей, так, и внешних связей⁵⁰⁶.

Сегодня под термином «система» принято понимать множество взаимосвязанных элементов, обладающих определенной упорядоченностью и относительно устойчивым единством, которое характеризуется внутренней целостностью, выступающее по отношению к окружающей действительности как единое целое ⁵⁰⁷. В свою очередь под системностью в праве понимается соединение по содержательным признакам определенных правовых частей в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования ⁵⁰⁸.

Одними из важных системно-правовых явлений в национальной правовой жизни выступают система права и система законодательства. В своей сути первое и второе выражают в системном виде один и тот же феномен – право, но с разных сторон. Система права (о ней пойдет речь в главе 8) складывается под воздействием объективных процессов, т.е. на основе существующих в конкретной общественной среде различных видов отношений, а система законодательства возникает в процессе целенаправленного формирования и упорядочения правового материала правотворческими органами власти.

Система законодательства, впрочем, как и любая другая система, имеет сложно организованное и структурированное множество взаимосвязанных элементов, совокупность которых формирует качественно новое явление – целостность. При этом «целостность» подчеркивает завершенность этапов становления и развития системы, отражает ее относительную стабильность и устойчивость как самостоятельного явления ⁵⁰⁹. Другими словами понятие «целостность» системы законодательства означает, что ее формированию и развитию способствовала целая серия различных политико-правовых, социально-экономических и этнокультурных процессов, которые сформировали ее в данном виде и качестве, а также то, что данная система находится в состоянии относительного равновесия. Конечно, это не означает, что внутри системы законодательства нет ни противоречий, ни недостатков. Они, бесспорно, существуют, однако, речь идет о сформировавшейся целостности взаимосвязанных правовых элементов, которые мы называем «система законодательства». В то же время данные противоречия между элементами можно рассматривать как источник развития и совершенствования этой системы, ее качественного обогащения.

В теории права существует узкий и широкий подход к пониманию сущности и содержания системы законодательства. Система законодательства в широком понимании – это система издаваемых уполномоченными на то правотворческими органами нормативно-правовых актов, в которых находит свое выражение внутренние содержательные и структурные характеристики права. В этом контексте данная система включает в себя акты, принятые в ходе непосредственного (всенародного) волеизъявления народа (референдум), нормативно-правовые акты высших органов законодательной власти (законы) и иные нормативные акты, издаваемые другими правотворческими органами: федеральной исполнительной властью (подзаконные акты президента, правительства, министерств и ведомств) и властью субъектов федерации (указы и распоряжения президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации краев, областей и проч.), а также органами местного самоуправления и администрацией тех или иных предприятий, организаций и учреждений.

Однако в рамках данного подхода стирается структурно-иерархическое строение и взаимодействие между различными актами издаваемые теми или иными органами власти, особенно грань между законом и подзаконными актами, что создает предпосылки для коллизий и произвола со стороны различных органов управления. Например, в ряде случаев подзаконные акты различных управленческих органов, их решения и постановления подменяют собой закон, имеющего высшую юридическую силу. Другими словами подобная формулировка системы законодательства, как некоторой «суперсистему» охватывающей все многообразие законов и различных подзаконных актов, может быть и имеет свою познавательную ценность в плане исследования внутренних связей, взаимосвязей и противоречий в действующем нормативно-правовом материале в контексте его оптимизации и совершенства, однако, использование такого подхода в качестве формирования юридического термина представляется неоправданным. Дело в том, что широкая трактовка законодательства страдает расплывчивостью и неопределенностью, а одно из главных требований к юридической терминологии – это четкость и недвусмысленность содержания обозначаемого ими понятия. Следует согласиться с позицией ряда авторов, которые отмечают, что «долгое время “широкая” трактовка законодательства была удобна и использовалась как легальное средство “размывания” закона, подмены его подзаконными актами. Для правового государства это неприемлемо. Законы и подзаконные акты должны быть четко “разведены”» ⁵¹⁰. Хотя существуют и иная точка зрения. Так, например В.Н. Синюков полагает, что подзаконные акты всегда ближе к непосредственной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в различных средах специализированной деятельности (ведомственной, региональной). Нет сомнений, с точки зрения автора, что существует проблема нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты, однако, это «скорее всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера “застоя” занимала самостоятельную позицию по отношению к действующему законодательству, что говорит о ее зрелости и большой жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы»⁵¹¹.

С позиции узкого подхода под системой законодательства понимается только взаимосвязанная совокупность правовых элементов, таких как законы и законодательные акты, принятые правотворческими органами власти, образующие единую целостность. Данный подход акцентирует внимание на принципе верховенства закона, его основополагающую роль в формировании правового пространства государства, его единства и целостности, учитывая при этом, различную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Действительно именно принцип системно-иерархического строения (властно-субординационные отношения между различными органами публичной власти, принимающих те или иные нормативно-правовые акты) и юридической силы актов (т.е. место нормативного акта в иерархии нормативно-правовых актов, когда ниже стоящие акты должны быть адекватны и непротиворечивы актам вышестоящих органов) могут в полной мере обеспечить единство и целостность правовой система, обеспечить режим законности и правопорядка.

Структура системы законодательства. В зависимости от выбранных критериев система законодательства может быть структурирована по различным основаниям: 1) в зависимости от предмета правового регулирования, т.е. от вида общественных отношений урегулированных правом, выделяют горизонтальное строение системы законодательства; 2) в зависимости от юридической силы и иерархически построенной системы государственных органов, принимающих те или иные нормативно-правовые акты, выделяют вертикальное строение системы законодательства; 3) с учетом федеративной структуры и круга полномочий федеральной власти и субъектов федерации, выделяют федеральное строение системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства, обусловлено предметом правового регулирования, т.е. фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия выделяют различные отрасли законодательства, совпадающие с отраслями права. Например, конституционное право – конституционное законодательство, уголовное право – уголовное законодательство, гражданское право – гражданское законодательство и т.п.

Однако кроме отраслевого строения законодательства, т.е. исходя из специфики (вида) регулируемых общественных отношений, выделяют также комплексно-отраслевое строение, складывающиеся в зависимости от объекта (сферы) правового регулирования. В этом случае структурирование отраслей законодательства происходит по комплексному принципу: во-первых, с учетом комплексных вопросов (проблем) регулированием которых заняты те или иные органы государственной власти, т.е. сфера компетенции того или иного государственного органа; во-вторых, комплексному принципу складываются отрасли законодательства путем объединения различных институтов права определяющих и регулирующих правовое положение отдельных социальных групп (молодежи, пенсионеров, ветеранов и т.п.). С этой точки зрения выделяют законодательство об обороне, законодательство о транспорте, здравоохранении, природоохранное законодательство и т.д.

Таким образом, комплексная отрасль законодательства представляет собой нормативно-правовой массив, располагающийся над основной, базовой отраслью или отраслями законодательства, выделенная применительно к сферам государственного управления.

Вертикальное (иерархическое) строение системы законодательства отражает иерархию публично-правовых органов власти и строение нормативно-правовых актов по юридической силе. Так, систему российского законодательства по этому критерию можно представить как систему нормативно-правовых актов, где каждый нижестоящий акт, изданный тем или иным правотворческим органом власти, подчиняется и конкретизирует вышестоящий нормативный акт. Во главе российского законодательства стоит Конституция РФ, затем идут конституционные и обычные федеральные законы, далее следует система подзаконных нормативно-правовых актов.

Федеративное строение системы законодательства основано на федеративной форме государственно-территориального устройства и распределении правотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. В соответствии с этим можно выделить три уровня, по которым осуществляется структурирование нормативно-правового материала: 1) федеральное законодательство, выраженное в таких нормативных актах как Конституция РФ, Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ иные нормативно-правовые акты центральных органов власти; 2) законодательство субъектов РФ, выраженное в конституциях республик, уставах краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения, законах и иных нормативно-правовых актов издаваемых органами власти субъекта РФ (указы президентов республик, постановления глав администрации и т.д.); 3) законодательство органов местного самоуправления, состоящее из нормативных актов представительных и исполнительных органов местной власти (решения, постановления, распоряжения).