курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

НОУ ВПО ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра экономики

Быкова Ф.К., Табольская В.В.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Набережные Челны – 2011

1

Печатается по решению Редакционно-издательского совета

Института управления

Быкова Ф. К., Табольская В.В. Муниципальная экономика и муниципальное управление : учебное пособие. – Набережные Челны : Издательство Института управления, 2011.– 217 с.

РЕЦЕНЗЕНТ: Фаттахова А.Р., кандидат экономических наук, доцент.

Вучебном пособии содержатся материалы лекций

иконтрольные вопросы по каждой теме для студентов, обучающихся по специальности 080507.65 «Менеджмент организации» в рамках дисциплины «Государственное и муниципальное управление»

© Институт управления, 2010 год

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………….6

I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ……………………………………9

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА.……………………………………………9

1.1.История становления муниципального хозяйства………………..9

1.2.Сущность и структура муниципальной экономики……………..14

1.3Муниципальная экономика и предпринимательство…………….19

ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК ПОДСИСТЕМА

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА………………………26

2.1 Место и роль муниципального сектора в народно-хозяйственном комплексе страны……………………………………………………………….26

2.2.Территориальные и межтерриториальные аспекты функционирования муниципального хозяйства……………………………………………….28

2.3.Сущность и задачи региональной политики……………………..30

ГЛАВА 3. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ МУНИЦИ-

ПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ..…………………………………………….37

3.1.Понятие муниципальной собственности………………………….37

3.2.Формирование муниципальной собственности .…………………39 3.3.Структура муниципальной собственности………………………..48

3.4.Управление муниципальной собственностью…………………….54

II. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ………………………………59

ГЛАВА 4. ФАКТОРЫ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АВТОНОМИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…………………………59

4.1.Основные принципы и факторы финансово-экономической автономии муниципального образования…………………………………………59

4.2.Бюджетный федерализм и местные финансы………………….....61

ГЛАВА 5. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ……………………………………..69

5.1.Роль местного бюджета в реализации социально-экономических функций муниципалитета……………………………………………………..69

5.2.Оценка налогово-экономического потенциала муниципального об-

разования ………………………………………………………………………71

5.3.Структура расходов местного бюджета …………………………75

5.4.Основные источники доходов местного бюджета ……………….83

III. РЕСУРСНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРА-

ЗОВАНИЯ………………………………………………………………………94

ГЛАВА 6. ИНВЕСТИЦИОННЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ……………..94

6.1. Оценка инвестиционного потенциала муниципального образования

……………………………………………………………………………………94

6.2.Сущность инвестиционной политики муниципалитета ………....97

6.3.Возможности развития муниципальной финансово-кредитной сис-

темы…………….......………………………………………………………….100

3

ГЛАВА 7. ИНФОРМАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ…………………………………..103

7.1.Понятие информационно-управленческого потенциала муници-

пального образования………………………………………………………..103

7.2.Муниципальная служба. Основные требования к уровню квалификации муниципальных служащих……………………………………………105

IV. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИ-

КОЙ……………………………………………………………………………109

ГЛАВА 8. ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИ-

ПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………………………109

8.1.Организационные основы и принципы муниципального управле-

ния………………………………………………………………………………109

8.2.Критерии оценки и показатели эффективности управления муни-

ципальным хозяйством……………………………………………………….113

8.3.Особенности управления рыночным и нерыночным секторами муниципальной экономики…………………………………………………..117

8.4.Основы планирования социально-экономического развития муниципального образования……………………………………………………124

ГЛАВА 9. ОСНОВЫ АНАЛИЗА ПОКАЗАТЕЛЕЙ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВА-

НИЯ……………………………………………………………………………..131

9.1.Анализ показателей-индикаторов уровня и качества жизни населения муниципального образования………………………………………..131

9.2.Оценка и анализ показателей эффективности управления муниципальным хозяйством и муниципальной собственностью….…………..137

9.3.Анализ эффективности деятельности муниципальных предпри-

ятий…………………………………………………………………………….139

9.4. Оценка эффективности использования муниципальной собствен-

ности……………………………………………………………………………145

9.5.Оценка эффективности инвестиционного проекта за счет средств бюджета муниципального образования…………………………………….147

9.6.Анализ динамики и структуры местного потребительского рын-

ка……………………………………………………………………………….152

V. ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ………………………………….164

ГЛАВА 10. ОПТИМИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ…………………………………………164

10.1 Понятие механизма управления муниципальной экономикой. Возможности его оптимизации………………………………………………164

10.2.Совершенствование управления бюджетным процессом муници-

пального образования………………………………………………………..172

10.3.Использование статистических методов в бюджетном проектиро-

вании……………………………………………………………………………176

10.4. Повышение эффективности управления муниципальным жилищ-

ным фондом……………………………………………………………...........181

4

ГЛАВА 11. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВА-

НИЯ…………………………………………………………………………….186

11.1.Основные направления повышения эффективности инвестиционной политики муниципального образования……………………………….187

11.2.Развитие управленческой культуры и оптимизация управленческих решений муниципалитета………………………………………………195

СПИСОК ЛИТЕРТУРЫ…………………………………………….200

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………204

5

ВВЕДЕНИЕ

Конечной целью и исходным пунктом функционирования экономической системы является человек как потребитель и производитель в одном лице. Только такую экономику можно считать социально ориентированной.

Возникнув в глубокой древности как «домохозяйство» – экономика отдельной семьи – она прошла долгий многовековой эволюционный путь развития. Современная смешанная экономическая система представляет собой социальную рыночную экономику, которая наивысшего расцвета достигла в наиболее развитых странах.

Важнейшими категориями социальной рыночной экономики являются человеческий капитал как главный экономический ресурс и человек (семья) как потребитель произведенных материальных и духовных благ. Иными словами, человек и сообщество людей строят экономику для себя – во благо нынешних и будущих поколений. Без такой преемственности, без ориентации на будущее в жизни, и, в первую очередь, в экономических отношениях, общество обречено на прозябание и вымирание.

Люди всегда живут сообществами на разных уровнях. Первичным исходным и наиболее тесным сообществом является семья. На более высоком уровне, но не менее тесном (в смысле взаимодействия и взаимозависимости) выступает трудовой (учебный) коллектив. Далее идут по иерархии другие более крупные и с все более ослабевающими связями сообщества, такие как жильцы многоквартирного дома, жители микрорайона, города, села, района, области, республики, страны и мира в целом.

Общественные отношения изучают самые различные науки: философия, педагогика, психология, социология, политология, демография и так далее. Экономическими аспектами этих отношений занимаются многие экономические науки, одной из которых является муниципальная экономика – большой и относительно самостоятельный раздел региональной экономики.

Отличительными признаками муниципальной экономки следует признать ее приближенность и прямую направленность на человека, на семью и ярко выраженный территориальный и социальный характер. Также специфична система управления муниципальной экономикой. Она существенно отличается от управления трудовым коллективом, который также объединен территориально, но управляется на основе найма. Отличается также заметно и от государственного управления национальной экономикой.

Учитывая все высказанные суждения и предпосылки, попытаемся дать общее понятие муниципальной экономики. «Муниципалитет» в переводе с латинского языка означает «самоуправляемая община». Муниципальная эко-

номика есть система экономических отношений в рамках сообщества людей, проживающих на конкретной территории (села, района, поселка, города), реализуемых на основе самоуправления1. Самоуправление следует понимать

1 Самоуправляемая территория в терминах российского законодательства получило название «муниципальное образование»

6

как участие населения муниципального образования в управлении местным хозяйством непосредственно или через выборные органы власти.

Предметом исследования муниципальной экономики является экономическое поведение людей в процессе производства, обмена и потребления общественных благ на уровне самоуправляемых сообществ, то есть муниципальных образований.

Целью изучения данной дисциплины является раскрытие сущности, структуры, особенностей и роли муниципального хозяйства в системе экономических отношений страны, оценка его эффективности с точки зрения благосостояния граждан.

В процессе изучения курса необходимо решить следующие задачи:

–усвоить основные закономерности, категории и понятия муниципальной экономики;

–осмыслить и понять сущность, структуру и особенности муниципальной собственности, изучить принципы и методы управления ею;

–изучить основы муниципальных финансов: структуру расходов и источники доходов местного бюджета, роль и значение муниципальных ценных бумаг, ипотечного кредитования, научиться оценивать местный налоговый потенциал;

–ознакомиться с основами муниципального права в целях осмысления организационно-правовых основ муниципальной экономики;

–изучить особенности организации и функционирования муниципальных предприятий и овладеть методами оценки эффективности их деятельности;

–овладеть основами планирования и управления муниципальной экономикой (принципами, способами, методами и инструментами управления);

–научиться оценивать и анализировать показатели эффективности управления муниципальной экономикой;

–выявить место и роль потребительского рынка и малого бизнеса в системе экономических отношений муниципального образования;

–овладеть методами оценки и анализа важнейших показателейиндикаторов социально-экономического развития муниципального образования;

–охарактеризовать основные направления, задачи и перспективы развития муниципальной экономики.

Всоответствии с целями и задачами учебного курса «Муниципальная экономика и муниципальное управление», данное пособие состоит из пяти разделов и одиннадцати глав.

ВI разделе «Социально-экономические основы муниципального сектора экономики» рассматриваются истоки развития, сущность, структура и роль муниципального сектора экономики в региональной и национальной экономике, а также экономико-правовые отношения муниципальной собственности.

Во II разделе «Муниципальные финансы» раскрываются факторы укрепления финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, источники, назначение и структура доходов и расходов местного

7

бюджета. Предлагается методика оценки налогово-экономического потенциала муниципального образования.

ВIII разделе «Ресурсный потенциал муниципального образования» определяется сущность инвестиционного потенциала, инвестиционной политики и финансово-кредитной системы муниципального образования, также рассматривается его информационно-управленческий потенциал.

ВIV разделе «Основы управления муниципальной экономикой» рассматриваются организационные основы, принципы и методы управления муниципальной экономикой, основы планирования социально-экономического развития муниципального образования и основы анализа показателей соци- ально-экономического развития муниципального образования.

ВV разделе «Проблемы оптимизации системы управления муниципальной экономикой» исследуются возможности оптимизации основных процессов в системе управления муниципальной экономикой.

Вконце каждого параграфа предлагаются вопросы для самоконтроля и практические задания по данной теме.

Учебное пособие призвано помочь муниципальным служащим и всем интересующимся вопросами муниципальной экономики и управления муниципальным хозяйством, а также студентам, изучающим экономические и управленческие дисциплины.

8

I. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

Вотечественной экономической науке и хозяйственной практике такой

еераздел, как «муниципальная экономика и муниципальное управление», а также учебная дисциплина с аналогичным названием появились сравнительно недавно. Переход к рыночной экономике в России с начала 90-х годов прошлого века и становление демократических основ, как в хозяйственной жизни общества, так и государственном управлении потребовали с объективной необходимостью конкретных институциональных преобразований в обществе.

Одним из направлений подобных преобразований явилось формирование в качестве самостоятельного сектора – муниципальной экономики. В данном разделе учебного пособия будут рассмотрены вопросы становления и сущности этого сектора экономики.

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

Чтобы лучше понять сущность экономической категории и сектора на- родно-хозяйственного комплекса «муниципальная экономика», прежде всего, необходимо ответить на вопрос: какова история ее возникновения, становления и развития в стране и за рубежом? В дальнейшем мы неоднократно будем обращаться к историческому и зарубежному опыту в решении проблем муниципального хозяйства.

1.1. История становления муниципального хозяйства

«Муниципалитет» означает самоуправляемую общину. Очевидно, древнейшим прообразом современного муниципального образования можно в какой-то мере считать первобытную общину.

Хозяйство такой общины характеризовалось общинной (коллективной) собственностью на примитивные экономические ресурсы (орудия и предметы охоты, например), уравнительным распределением «произведенных» (добытых) благ, принятием коллективных управленческих решений.

С распадом первобытной общины, образованием семьи и частной собственности, особенно с возникновением государства, развитием ремесел и городов, вопросы общинного управления и самоуправления все более усложнялись. Появлялось все больше объектов совместного пользования, управления и ответственности по месту проживания людей.

В сельской местности достаточно долго сохранялись остатки первобытной формы общинной собственности, хозяйства и управления. Так, в России общинное землепользование сохранялось вплоть до революции 1917 года. Соответственно сохранялись общинные формы управления хозяйством –

9

на основе выборов старосты или бурмистра, многие существенные хозяйственные вопросы решались на сельских сходах.

В конце XIX века в России сформировалась особая система местного управления и самоуправления в форме земств в сельских поселениях, уездных городах и губерниях, и городского самоуправления в виде городских

управ.

Земское самоуправление и соответственно земское хозяйство начало складываться в России с 1864 года и окончательно сложилось и добилось определенных успехов к началу ХХ века.

В 1864 году было разработано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», где они признавались не государственными, а общественными структурами, ориентированными на местные общественнохозяйственные цели. Разработчики и теоретики земского движения в России разделились на две крупные группы.

Первая группа была представлена профессором В.Н. Лешковым, князем А. И. Васильчиковым, Б.Н. Чичериным, профессором Н.И. Лазаревским и другими авторами. Они разрабатывали и защищали общественную теорию самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление – это «именно организация общества, как оно есть».1 По мнению Н.И. Лазаревского, в качестве отличительных признаков самоуправления следует выделить его независимость от воли государственной власти и предоставление ему свободы деятельности в сфере его компетенции.2

Другая группа исследователей (Л. Штейн, Р. Гнейст, А.А. Головачев, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и другие) выступали с позиций так называемой государственной теории самоуправления. Наиболее четко такую позицию выразил академик В.П. Безобразов. Он считал, что учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями есть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти.3

Земства управляли достаточно сложным и многопрофильным местным хозяйством, основанном на эксплуатации земских земель, лесов, недвижимого имущества (жилья, зданий, мостов, дорог и т.п.), функционировании местных предприятий, а также использовании земских финансов. «Чаще всего земства кредитовались из капиталов, находящихся в их распоряжении и ведении: страховые губернские, продовольственные капиталы, капиталы общественного призрения, на устройство мест заключения и т.д.».4 Следует заметить, что большинство капиталов из года в год увеличивались, главным образом, благодаря непрерывному потоку частных пожертвований в капиталы по народному образованию, экономические мероприятия, а также на такие цели,

1Чичерин Б.Н. Курс государственной науки / Б.Н. Чичерин : в 3-х томах. – М. : 1894–1898.

2См. Мелкая земская единица / под ред. Н.И. Лазаревского. Т.III. – М. : 1902.

3Безобразов, В.П. Государство и общество / В.П.Безобразов В.П. : статьи. – СПб. : 1882.

4 Абрамов, В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. / Ред. Володина В.Н. – М. : 1996. – С. 27.

10