курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

как общественное призрение, агрикультуру, стипендии и т.п.1 По данным статистики, земства располагали достаточно большими собственными капиталами. По балансам на 1.01.1912 г. на счетах числилось более 288 млн. руб., состояло в наличности свыше 144 млн. руб. «… 50,3% земских специальных капиталов к 1912 г. находилось в наличности, а остальные – в долгах, ссудах, недоимках и оборотах земств…». Судя по приведенным данным, земства располагали значительным имуществом и капиталами и довольно успешно их использовали. «С начала ХХ века … правительство, видя успешность земского дела и свою беспомощность в решении многих местных проблем, вынуждено было отпускать ссуды и пособия земствам на различные мероприятия – на введение всеобщего обучения, агрикультурные меры, строительство железных дорог и т. п. Таких пособий в 1907 г. было выдано на 2449,2 тыс. руб., в 1913 г. – на 40862,0 тыс. руб., что составляло 16,1% общего земского бюджета».2

Таким образом, российскими земствами в конце ХIX – начале ХХ веков был накоплен значительный опыт в формировании и управлении земской (муниципальной) экономикой. За период своего существования с 1864 по 1917 годы земства сумели укрепить свою экономическую и административную самостоятельность. Несмотря на многочисленные проблемы и недостатки в работе, земства достигли сравнительно больших успехов в решении социальных проблем в губерниях и уездах.

Современные зарождающиеся муниципалитеты в России могли бы использовать положительный опыт земств. Но первый шаг, очевидно, должны сделать власти субъектов федерации в предоставлении муниципальным образованиям реальной самостоятельности, прежде всего экономической, которая основана на формировании муниципальной собственности.

ВЗападной Европе, которая в значительной степени опережала Россию

вразвитии рыночных отношений, росте промышленности и городов, местное управление и самоуправление начало складываться в Х1Х веке. Так, в Пруссии в этот период формировалось городское самоуправление, основанное на достаточно развитой системе городских финансов. М.А. Курчинский подробно изучил эволюцию налоговой системы в городах Пруссии в конце XIX

– начале XX веков и дал ей обобщающую оценку на основе критического анализа.3

Ряд авторов обращается к опыту развития муниципальной экономики развитых стран в 60-70 годы ХХ века. В частности, Г.В. Барабашев анализирует вопросы муниципальной собственности, деятельности муниципальных предприятий, структуру местных бюджетов, экономические функции муниципалитетов и многое другое.4

1Там же, С. 29, 38.

2Там же. – С. 28.

3Курчинский, М.А. Городские финансы / М.А. Курчинский. – СПб. : 1911.

4Барабашев, Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства / Г.В. Барабашев – М. : МГУ. – 1971.

11

Современные авторы: В.Лексин, С.В.Мокичев, А. Швецов в своих трудах уделяют большое внимание вопросам муниципальной экономики в условиях рыночных реформ.1 Вопросам бюджетного федерализма и муниципальных финансов посвящены труды таких авторов, как А.М.Бабич, О.И.Боткин, В.С. Мокрый, К. Павлов, В. Христенко, И.Г. Щербакова и другие.2

К настоящему времени сложились две основные модели организации местного самоуправления:

Северо-американская, так называемая «автономная» модель, которая характерна для федеративных государств (США, Канада и другие);

Англо-саксонская, так называемая «наблюдаемая» модель, более характерная для унитарных государств (Франция, Италия, Нидерланды).

Эти две модели, прежде всего, различаются по степени финансовой самостоятельности муниципального образования. «Автономная» модель предполагает довольно высокую финансовую независимость местных властей, соответственно, «наблюдаемая» модель построена на жесткой централизации бюджетных средств и незначительной финансовой самостоятельности муниципального образования. Так, в Италии и Нидерландах собственные доходы муниципалитетов составляют менее 10% консолидированного бюджета этих стран.3

Некоторые авторы предлагают изучить опыт развитых стран и пересмотреть статьи конституции РФ, где зафиксирован «англосаксонский вариант системы местного управления, для которого характерны более глубокая автономия местных органов и отсутствие выраженного подчинения их центру».4 При этом выдвигаются два основных аргумента в пользу такого пересмотра: 1) англосаксонская модель действует в странах со сложившейся рыночной структурой (США, Канада), Россия же находится в начале пути; 2) регионы России сильно различаются по обеспеченности ресурсами и структуре экономики, поэтому закрепленная в Конституции модель подходит лишь для более благополучных регионов. Для других регионов, по мнению К.Павлова, более подошли бы французская или смешанная модели, предпо-

1 Лексин, В. «Незаметная реформа»: передача социальных объектов предприятий в муниципальную собственность / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. – 1998. – № 1. – С. 34–40; Мокичев, С.В. Структурные преобразования собственности в трансформационной экономике / С.В. Мокичев, И.Т. Насретдинов, Р.А. Хуснутдинов – Казань : Изд-во КГУ, 1999. – 199 с.; Швецов, А.Н. Системные преоб-

2 Бабич, А.М. Государственные и муниципальные финансы / Бабич А.М., Л.Н.Павлова – М. : Финансы ЮНИТИ, 2000. – 687 с.; Боткин, О.И. Как распорядиться бюджетным дефицитом на региональном уровне / О.И. Боткин, И.В. Кочкуров, И.О. Боткин // Проблемы региональной экономики. – 1999. – № 1–4. – Ижевск : Издательство Института экономики и управления УдГУ. – С. 290–291; Мокрый, В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления / В.С. Мокрый // Финансы. – 2001. – № 1. – С.9–11; Павлов, К. Система местного управления в регионах России и опыт развитых стран / К. Павлов // Проблемы теории и практики управления. – 1999. – № 5. – С. 82–95; Христенко, В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи / В. Христенко // Вопросы экономики. – № 8. – 2000. – С. 4–14.

3 Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Международный опыт. – Тула, 1996. – С.37 4 Павлов К. Система местного управления в регионах России и опыт развитых стран. // Проблемы

теории и практики управления. – 1999.– № 5. – С. 82.

12

лагающие «развитую систему контроля государственной власти над местными органами, особенно в сфере экономики»1 (курсив К.Павлова)

Основной аргумент, выдвигаемый К. Павловым, в полной мере относится как к экономике регионов, так и в целом к экономике страны. Действительно Россия находится на начальном этапе рыночных реформ. Более того этот аргумент приобретает еще большую значимость с точки зрения того, какую модель рыночной экономики нам следует избрать: североамериканскую, европейскую, китайскую или какую-либо другую. Для европейской модели, как известно, характерна большая, чем в североамериканской, социальная ориентированность рыночной экономики. Это поддерживается многими экономистами, политиками и широкой общественностью в России. Данная модель требует определенной степени государственного регулирования экономики. Это обстоятельство вовсе не означает необходимости ужесточения централизации и контроля со стороны центра над региональной экономикой. Властные полномочия и соответственно выделяемые финансовые ресурсы вполне могут быть конкретизированы и разграничены между центром, регионами и муниципальными образованиями.

В России первые попытки начать муниципальную реформу были предприняты в середине 90-х годов прошлого века, когда был принят Федеральный закон «Об основах местного самоуправления в РФ». Ряд регионов приняли свои собственные законы, которые во многом не соответствовали, а иногда прямо противоречили федеральному закону. Данные законы оказались преждевременными, так как к тому времени не были решены такие важные проблемы, как:

–разграничение прав собственности;

–разделение властных полномочий;

–вопросы межбюджетных отношений между различными уровнями

власти.

Контрольные вопросы:

1.Охарактеризуйте хозяйство первобытной общины как прообраз современной муниципальной экономики.

2.В чем основные различия в теориях общественного и государственного самоуправления в процессе развития земского движения в России в конце ХIХ – начале ХХ веков?

3.Из чего складывались земские финансы, и на какие цели они расходовались?

4.В чем основное различие между англосаксонской и европейской моделями местного самоуправления?

5.Почему оказались неудачными первые попытки муниципальной реформы, предпринятые в середине 90-х годов прошлого века в России?

1 там же. С. 83.

13

Как видно из схемы, самая большая и многоаспектная смежная область

– это природопользование. Природными факторами (весьма важными объектами муниципальной собственности): землей, водой и другими ресурсами, – пользуются практически все агенты муниципального хозяйства. Поэтому экономика природопользования (в том числе и охрана окружающей среды) – экономически и социально значимая отрасль. Она требует значительных затрат, но при умелом хозяйствовании может и сама приносить определенные доходы местной казне в виде платы за ресурсы.

Средства местного бюджета – финансовая база муниципальной экономики. Экономическая основа бюджета – это налоги, а также доходы от деятельности муниципальных и смешанных (с участием муниципалитета) предприятий. Например, в Японии около 30% Уставного капитала предприятий со смешанной собственностью составляют акции муниципалитетов.1 За счет финансирования из бюджета обеспечивается основная часть социальнокультурных и бытовых потребностей населения и частично – за счет доходов от занятости.

Таким образом, приведенная схема (рисунок 1.1) позволяет охарактеризовать в общих чертах структуру и механизм функционирования муниципальной экономики в целом и показывает ядро этого хозяйства – формирование местного бюджета и финансирование социально-культурной и бытовой инфраструктуры.

На рисунке достаточно четко видны основные звенья муниципальной экономики:

–деятельность муниципальных предприятий, организаций и учреждений (в том числе смешанных), основное назначение которых – удовлетворение насущных социально-культурных и бытовых потребностей жителей муниципального образования, кроме того, некоторые из них могут приносить доходы в местный бюджет;

–система налоговых поступлений в местный бюджет от предприятий частного и государственного секторов, функционирующих на территории муниципального образования, а также от занятых на этих предприятиях работников;

–особая сфера в этой системе – экономика природопользования и охрана окружающей среды, которая может быть частично окупаемой;

–взаимодействие местного рынка с рынками других регионов – важное звено в системе муниципальной экономики, и регулирование рыночных отношений – одна из ответственных и сложных задач местных органов власти в пределах их компетенции.

Любая схема представляет собой абстрактную модель и с ее помощью можно выявить лишь существенные черты какого-либо процесса или явления. В реальной действительности модель выглядит более сложной и включает множество дополнительных деталей. К ним в нашей модели следует от-

1 Глазырин, М. Экономическая модель местного самоуправления / М. Глазырин // Экономист. – 1999. – № 11. – С. 70.

15

нести: отраслевую и объектно-субъектную структуру муниципальной собственности, экономические функции муниципальной власти, такие как координация деятельности предприятий, не входящих в структуру местной экономики, функционирование финансово-кредитных механизмов муниципального управления, выработка методов изыскания дополнительных местных доходов, регулирование и координация земельных отношений и тому подобное. Некоторые из указанных проблем будут более подробно рассмотрены в последующих разделах данного пособия.

Процесс становления местного самоуправления рыночного типа в России требует теоретического осмысления и проведения прикладных исследований. Весьма интересная экономическая модель местного самоуправления предлагается руководителем Центра региональных реформ ЦЭМИ РАН, д.э.н. М.Глазыриным. Эта модель включает следующие основные системообразующие элементы: производственно-социальный комплекс и его экономическую организацию – финансовую производственно-социальную корпорацию (ФПСК)1.

Ценным, на наш взгляд, в этой модели является четкое определение места и роли местной власти и муниципальной собственности в развитии муниципального хозяйства. Организационно-правовой формой ФПСК является акционерное общество открытого типа, куда могут входить на добровольной основе предприятия и организации, функционирующие на территории муниципального образования. Создаются общие органы управления с представительством муниципалитета, создается фонд развития, формируется рыночная инфраструктура (биржи, банки и так далее). «Муниципалитет сохраняет за собой законодательно закрепленные функции как орган местной власти, в первую очередь отвечающий за решение социальных задач. Но, являясь собственником бюджетных средств, земли, других природных ресурсов, социальной и производственной инфраструктуры, он может иметь контрольный пакет акций корпорации. Поэтому муниципалитет призван выступить в качестве основного организатора корпорации»2.

Важнейшим преимуществом ФПСК является создание эффективного инструмента муниципального управления, используемого в целях регулирования и координирования муниципального хозяйства на основе тесного взаимодействия муниципалитета с предприятиями и рыночными институтами.

Понятие муниципальной экономики пока точно не сформулировано в экономической теории. Данный сектор экономики можно классифицировать с точки зрения административного деления регионов (городов, районов, поселков, сел и деревень). Национальная экономика есть процесс взаимодействия экономик отдельных регионов, а последняя складывается из взаимоотношений экономических агентов отдельных муниципалитетов. Так что, с

точки зрения территориального подхода, муниципальное хозяйство функционирует на микроуровне, национальная экономика на макроуровне, а региональная экономика субъектов Федерации занимает промежуточное положение.

Вэкономической теории весьма четко определены место и роль отдельной фирмы (предприятия) как микроэкономической единицы, от эффективности работы которой в значительной степени зависит экономическое состояние отрасли или всей страны.

Какова же роль такой микроэкономической единицы, как муниципальное хозяйство? Прежде всего, эффективность функционирования, например, городского хозяйства, весьма заметно влияет на уровень и качество жизни каждого человека и каждой семьи, проживающей в этом городе. Этим, конечно, не ограничивается значение местного хозяйства в обществе.

Чтобы подробнее выяснить место и роль муниципального хозяйства в экономике и социальной жизни общества, необходимо глубже проанализировать данную категорию как микроэкономическую единицу. Здесь возможны, по крайней мере, два подхода: в широком и узком смыслах. В широком понимании муниципальное хозяйство можно представить как экономические отношения граждан, социальных групп, предприятий, организаций и учреждений, функционирующих в данном муниципальном образовании. Любой из этих экономических агентов оказывает прямое или опосредованное влияние на экономику города или села. В узком же смысле муниципальная экономика есть механизм взаимодействия предприятий, учреждений и организаций, непосредственно обеспечивающих социально-культурные и бытовые потребности людей. Муниципальное (например, городское) хозяйство невозможно четко разграничить на области общеэкономические (в широком плане) и чисто городского хозяйства (в узком смысле), поскольку существуют пограничные области.

Вэкономической теории известны три основных агента рыночных отношений: домохозяйства (граждане), предприниматели и государство. Территориальный аспект анализа рыночных агентов требует уточнения данной классификации, а именно, такого агента, как «государство».

На территории муниципального образования всегда представлены и взаимодействуют все перечисленные агенты. Домохозяйства действуют на рынке как поставщики ресурсов и потребители товаров и услуг, предприниматели – как организаторы бизнеса, работодатели, потребители ресурсов и поставщики товаров и услуг.

Государство на локальном (местном) рынке выполняет все перечисленные выше функции. Сверх того оно осуществляет и специфические функции по регулированию рыночных отношений на макроуровне. Спецификой местного рынка является то, что на нем выступает еще один самостоятельный субъект, – муниципалитет (местная власть). Деятельность и функции муниципалитета как рыночного агента, с одной стороны, схожи с функциями

идействиями государства, а с другой, – отличны от них. Отличие состоит в том, что действия муниципалитета направлены на управление объектами му-

17

ниципальной собственности и координирование деятельности субъектов других форм собственности на территории муниципального образования. Для них также характерно формирование и регулирование межмуниципальных отношений.

Таким образом, муниципалитет как рыночный агент действует в рамках своих специфических полномочий, не вмешиваясь напрямую в деятельность предприятий и организаций, как частного, так и государственного секторов экономики. Например, если городская администрация назначает руководителя государственного предприятия или учреждения, то она явно превышает свои полномочия.

Кратко охарактеризуем основные функции муниципалитета как самостоятельного агента рыночной экономики. Все эти функции можно достаточно четко разделить на два вида:

1)социально-экономические;

2)координационно-регулирующие.

Если первая группа функций связана в основном с функционированием муниципального сектора экономики как такового, то последняя – с деятельностью всех отраслей и предприятий, расположенных на территории муниципального образования. Это объясняется спецификой основной цели деятельности муниципалитета как местной власти. Цель эта заключается в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения на основе поддержания устойчивого и динамичного социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрим подробнее функции муниципалитета. 1. Социально-экономические функции:

–удовлетворение основных жизненных потребностей людей, отнесен-

ных к ведению муниципального образования – таких, как школьное образование, медицинское обслуживание, пассажирский транспорт, ряд жилищнокоммунальных услуг, создание нормальных условий для предприятий торговли и бытового обслуживания, а также организации культурного досуга и отдыха граждан;

–управление муниципальной собственностью и финансовыми средст-

вами местного самоуправления, что включает в себя процессы создания и реорганизации (ликвидации) муниципальных предприятий и организаций, формирование и контроль доходов и расходов местного бюджета;

–обеспечение комплексного социально-экономического развития муни-

ципального образования, для чего необходима разработка и реализация кратко- и среднесрочных и перспективных планов и программ социальноэкономического развития региона, анализ и оценка основных показателей, а также информированность населения об основных результатах выполнения этих планов и программ;

–предпринимательская деятельность муниципалитета, направлен-

ная на производство товаров и услуг, создание различных фондов поддержки бизнеса, муниципальных банков, эмиссию ценных бумаг, долевое участие

врегиональных, межмуниципальных и федеральных инвестиционных и дру-

18

гих проектах. Ярким примером такой деятельности может служить участие муниципалитетов своими финансами и специалистами в реализации приоритетных национальных проектов развития образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса.

2. Координационно-регулирующие функции. Координация и стимули-

рование функционирования предприятий и организаций различных форм соб-

ственности, для чего муниципалитет систематически взаимодействует с руководителями и представителями крупного, среднего и особенного малого бизнеса1.

Контрольные вопросы

1.Какие территории относятся к муниципальным образованиям, согласно российскому законодательству? Какие формы муниципального образования определены законом?

2.Раскройте понятие муниципальная экономика в целом, используя рисунок 1.1.

3.Охарактеризуйте вкратце основные звенья муниципальной экономики. 4.Раскойте сущность и основное назначение финансовой производст-

венно-социальной корпорации – ФПСК.

5.Охарактеризуйте муниципальное хозяйство как микроэкономическую единицу в экономической системе страны.

6.В чем специфика муниципалитета как самостоятельного агента рыночной экономики?

7.В чем суть основных социально-экономических функций муниципалитета?

8.Раскройте понятие координационно-регулирующих функций муниципалитета.

1.3. Муниципальная экономика и предпринимательство

Эффективная предпринимательская деятельность – основа смешанной экономической системы. Муниципальное хозяйство, как было отмечено, занимает свое особое место в этой системе. Результативность данной подсистемы в значительной мере зависит от ее взаимодействия с современным бизнесом.

С одной стороны, законодательство РФ о местном самоуправлении предоставляет право муниципалитетам заниматься различными видами предпринимательской деятельности. С другой стороны, в целях комплексного развития муниципальных образований и более полного удовлетворения потребностей населения весьма важно строить нормальные партнерские отношения местной власти с предпринимательскими структурами на своих территориях. Такое неоднозначное положение муниципалитетов в системе

1 Взаимодействию муниципальной экономики и бизнеса посвящен специальный раздел данного пособия (см. § 1.3)

19

рыночных отношений требует от их руководства высокой грамотности, профессионализма, гибкости и, в известном смысле, предпринимательских способностей.

Основными видами предпринимательской деятельности местных администраций могут быть:

–приобретение акций производственных предприятий, функционирующих на территории муниципалитета, а также сохранение и приумножение пакета акций, закрепленных за администрацией в ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий;

–бюджетное финансирование (софинансирование совместно с другими инвесторами) создания предприятий, социально необходимых для нужд местного населения и экономически выгодных с точки зрения получения дополнительных доходов в местную казну (дополнительные налоги и долевое участие муниципалитета в прибылях этих предприятий);

–выпуск муниципальных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, средства, от продажи которых могут быть использованы на финансирование целевых социально-экономических программ или дефицита местного бюджета;

–долевое участие (совместно с субъектом Федерации) в строительстве муниципального жилья, часть которого может сдаваться в аренду и приносить доход в местный бюджет, часть жилья может быть продана на льготных условиях нуждающимся семьям;

–получение льготных кредитов от местных коммерческих банков (частных и смешанной формы собственности) для финансирования муниципальных объектов социально-культурного и социально-бытового назначения, частично или полностью самоокупаемых. Примерами таких объектов могут быть оздоровительные центры, спортивно-тренажерные залы, досуговые центры, прачечные самообслуживания и тому подобное. В дальнейшем часть этих объектов может быть приватизирована (продана частным предпринимателям через аукцион);

–долевое участие местной администрации в создающихся и уже функционирующих финансово-промышленных группах, холдинговых компаниях

иконсорциумах в целях привлечения этих организаций к финансированию социально значимых программ местного, а также межмуниципального значения: строительства дорог, мостов, экологических объектов, развития туризма и гостиничного хозяйства и тому подобное.

Эффективность предпринимательской деятельности муниципалитета во многом зависит от наличия и соблюдения определенных условий (или факторов).

Муниципалитет, обладая реальной финансово-экономической самостоятельностью, имеет право выступать полноправным субъектом рыночных отношений и может заниматься любым видом предпринимательской деятельности, не запрещенной законом.

Экономическая самостоятельность – очень важное, но не единственное условие, обеспечивающее эффективную предпринимательскую деятельность

20