курсовая / 0384852_BA70C_bykova_f_k_tabolskaya_v_v_municipalnaya_ekonomika_i_municipa

–Принцип гласности и доступности информации предполагает систе-

матическую публикацию важнейших решений о принятии и исполнении местного бюджета, приватизации (аукционах и торгах), аренде и передаче объектов муниципальной собственности, изменениях в местной налоговой системе и тому подобное;

–Контроль деятельности исполнительных органов и должностных лиц МСУ в области управления муниципальной собственностью и экономикой муниципального образования осуществляют выборные представительные органы местной власти. Депутаты Местных Советов обязаны анализировать и обсуждать важнейшие вопросы – такие, как проект и исполнение местного бюджета, различные социально-экономические программы, регулярно заслушивать руководителей отделов, управлений и департаментов местной администрации. Законную силу все важнейшие документы приобретают лишь после их утверждения на сессии местного Совета. С другой стороны, депутаты обязаны периодически отчитываться перед своими избирателями по наиболее важным направлениям своей деятельности, в частности, по вопросам управления и эффективного использования муниципального имущества и финансовых ресурсов. Избиратели имеют полное право получать полную и достоверную информацию о том, как используются налоги, которые они платят в местный бюджет, как работают предприятия и учреждения социальной инфраструктуры и другое.

Обобщая вышесказанное, можно утверждать, что реализация и соблюдение рассмотренных факторов и принципов позволяют не только укреплять финансово-экономическую самостоятельность муниципального образования, но и эффективно управлять муниципальной экономикой.

Контрольные вопросы

1.Какое общество определяется как гражданское общество?

2.Назовите важнейшие факторы становления и развития экономической автономии муниципального образования.

3.Расскажите об общих принципах организации местного самоуправ-

ления.

4.Определите принципы финансовой и экономической автономии муниципального образования.

4.2. Бюджетный федерализм и местные финансы

Управление муниципальной экономикой осуществляет местная власть на уровне местного управления и самоуправления. Поэтому данный уровень власти должен получить от общества вполне определенный перечень полномочий, прав и ответственности в осуществлении своей хозяйственной деятельности, которые реализуются в процессе выполнения муниципалитетом конкретных социально-экономических функций. Данные функции будут выполняться тем эффективнее, чем более, при прочих равных условиях, они

61

подкреплены финансовыми и другими ресурсами. Для федеративного государства, каким является Россия, это имеет особо актуальное значение. Демократия основана на принципе «золотой середины», которая позволяет эффективнее использовать преимущества, как централизации, так и децентрализации в управлении.

Централизация позволяет реализовать единство важнейших концепций и принципов управления на всей территории страны и обеспечивает необходимый контроль центра над регионами. Децентрализация способна обеспечить относительную административную и экономическую самостоятельность, в частности, дает возможность регионам и муниципалитетам зарабатывать собственные доходы за счет использования местных ресурсов и решать многие очень важные социально-экономические проблемы без «оглядки» на федеральный центр.

Сущность бюджетного федерализма сводится, по сути, к решению ряда проблем: определения оптимальных пропорций, объективного разграничения прав и полномочий в процессе формирования и расходования бюджетных средств на основе сочетания интересов федерации в целом, субъектов федерации и муниципалитетов. Однако уже в самом понятии бюджетного федерализма заложено противоречие интересов различных уровней власти. Наука и искусство управления в том и состоит, чтобы уметь учитывать и соотносить различные, часто противоположные, экономические интересы.

В процессе становления бюджетного федерализма очень важно устанавливать и регулировать пропорции в распределении средств, во-первых, между бюджетами федерации и субъектов федерации и, во-вторых, между бюджетами субъектов федерации и органами местной власти.

Чтобы пропорции и нормы распределения были обоснованны, необходимо, исходя из сложившейся и ожидаемой экономической ситуации, определять доходный (налоговый) потенциал каждой территории, а также нормативный уровень душевых бюджетных расходов, определять, насколько необходимый уровень расходов покрывается налоговым потенциалом. По официальным данным, отношение индекса налогового потенциала (ИНП) к индексу бюджетных расходов (ИБР) – ИНП/ИБР существенно различается по субъектам РФ. Так, если данный коэффициент для Москвы и Тюменской области составляет 3,3, а для Республики Татарстан – 1,21, то для Мурманской области и Республики Марий Эл – 0,46, а для Ингушской Республики – лишь

0,10.1

Чтобы расчеты указанных коэффициентов были объективны, то есть доходный потенциал искусственно не занижался, а расходы не завышались, необходимо реализовать следующие важнейшие принципы бюджетного федерализма:

– формирование бюджета «снизу», то есть с муниципалитетов, так как первичные доходы создаются на конкретных территориях; собранные нало-

1 См. www.gks.ru – Регионы России

62

ги в соответствии с разработанными нормативами распределяются так, что их определенная часть (или полностью) остается в местном бюджете, другие части передаются «вверх» – в субъект федерации и непосредственно на федеральный уровень (централизованные системы сбора налогов и механизм казначейства позволяют это реализовать);

– использование научно разработанных нормативов распределения доходов и определения статей расходов различных уровней бюджетов, разработанные силами соответствующих НИИ (данные нормативы должны быть стабильными, использоваться в течение нескольких лет и периодически пересматриваться в соответствии с изменениями политических, экономических

итерриториальных условий);

–заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в получении собственных доходов. Формирование соответствующего правового поля и «правил игры» – прямая обязанность законодательной и исполнительной власти всех уровней;

–прозрачность и гласность в реализации всех принципов и процессов межбюджетных отношений.

Следует также отметить основные трудности в становлении бюджетного федерализма:

1. Чисто психологические – привычки и тенденции иждивенчества на местах. Настроения иждивенчества не позволяют эффективно использовать принципы экономической автономии муниципалитетов.

2. Жестко централизованный характер бюджетно-налоговой системы, сложившейся в предшествующий период, очень трудно преодолевается в процессе реформ. Это со всей очевидностью иллюстрирует процесс явного «отката» от многих декларированных в середине 90-х годов принципов построения бюджетного федерализма. Так, динамика и структура расходов консолидированного бюджета РФ к концу 90-х годов изменилась в сторону увеличения доли местных бюджетов, а в начале 2000-х годов снова эта доля снизилась. Удельный вес местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета РФ в 1993 году составил 23%, в 1998 году – 33%, в 2001 году – 28%,

а в 2005 году – 18 %. 1

3. Долгое время существенным препятствием для упорядочения межбюджетных отношений была низкая собираемость налогов (60%), что объяснялось глубоким кризисным спадом в экономике, а также – несовершенством налогового законодательства и высоким налоговым бременем.

4. Одной из трудностей в становлении бюджетного федерализма являются взаимоотношения между субъектами федерации и органами местного самоуправления. Как правило, региональные власти слабо заинтересованы в предоставлении экономической самостоятельности своим территориям. Так, в Татарстане статус местного самоуправления первоначально получили только сельские поселения и города, за исключением городов республиканского

1 Бексултанов К.Б. Местные бюджеты Российской Федерации / К.Б. Бексултанов // Бюджет.ру. – 2006. [http://bujet.ru/article/4801.php]

63

подчинения, в которых действовали органы государственной власти. Долгое время не могла реализоваться предусмотренная Конституцией и Законом РТ «О местном самоуправлении» возможность возложения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления с обязательной передачей им достаточных материальных и финансовых ресурсов.1

Сохраняется традиционная система формирования большей части доходов местных бюджетов «сверху вниз». От советской системы она отличается тем, что субъекты Федерации теперь оставляют у себя значительную часть налогов, собираемых на «местах». Основу же местных бюджетов традиционно составляют государственные дотации, субвенции и так называемые «регулирующие налоги» (определенные доли налогов на прибыль организаций, игорный бизнес, с продаж и другие). Субъекты Федерации распределяют по своим регионам субвенции, выделенные из федерального фонда компенсаций, а также устанавливают ставки регулирующих налогов для местных бюджетов. Местные налоги и сборы образуют незначительную часть дохода местных бюджетов.

Бюджетные средства – это вторичные, перераспределяемые доходы. Их уровень напрямую зависит от эффективности реальной экономики, где создаются первичные доходы. Но нельзя забывать, что эффективное использование вторичных (бюджетных) средств весьма существенно влияет на развитие экономики: через развитие социально-культурной сферы, что, в свою очередь, определяет качественный уровень развития человеческого капитала ― важнейшего фактора экономического роста. Так что бюджетная система и развитие бюджетного федерализма выступают хотя и косвенным, но существенным фактором экономического роста.

Действующая система межбюджетных отношений «не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развитие конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий».2

Как уже было сказано, вплоть до 2000 года в основном сохранялась чрезмерно централизованная система формирования, сбора и распределения налогов: федеральная налоговая служба собирала все виды налогов, большая часть которых (до 80%) через федеральные казначейства расщеплялась между бюджетами разных уровней. Так называемые «расщепляемые» налоги по формированию налоговых ставок и нормативам расщепления подразделяются на следующие виды:

1 См. Валеева З. Сделай шаг. // Муниципальная власть. – 1999. – № 6. – С.46.; Конституция РТ, ст.

116–120.

2 А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок» // Вопросы экономики. – 2001. – № 4. – С. 32.

64

–регулирующие (налог на доходы с физических лиц, плата за ресурсы, кроме платы за недра и земельного налога ― для региональных и местных бюджетов);

–закрепленные (плата за недра – для региональных и местных бюджетов; налог на прибыль и налог на вмененный доход – для местных бюджетов);

–налоги с ограничением максимальной ставки (налог на прибыль, еди-

ный налог на вмененный доход юридических лиц, налог на пользователей автодорог – для региональных бюджетов, земельный налог – для местных бюджетов).

С принятием нового Налогового кодекса (в 1999 году – I часть, в 2000 году – II часть) централизация налоговой системы еще более ужесточилась, так как перечень и, следовательно, возможности управления региональными (местными) налогами, были еще более сужены.

По оценке многих западных специалистов, Россия значительно отстает по степени самостоятельности региональных (особенно местных) властей в проведении фискально-налоговой политики от таких федеративных государств, как Канада, США и Швейцария, где территории обладают почти полной автономией в этой области. Централизация налогово-бюджетной системы РФ сильнее даже, чем во многих крупных развивающихся странах (Китай, Индия и Бразилия). Сопоставление России с вышеназванными странами корректно с точки зрения размеров территорий, населения и разнообразия региональных (местных) условий. По данным параметрам для нашей страны была бы более приемлема децентрализованная система межбюджетных отношений, как, например, в Китае.

Кроме чрезмерной централизации для России характерна еще довольно сложная запутанная система сбора и распределения налогов, что затрудняет контроль и управление ими. Чтобы упростить эту систему и начать упорядочение налогово-бюджетных отношений, необходимо отказаться от «расщепления» налогов. Эксперты ОЭСР предлагают заменить эту систему «практикой четкого закрепления каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы… Должны быть существенно расширены права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок. Только при таких условиях региональные и местные администрации будут полностью ответственными за состояние своих бюджетов».1

Не меньше (если не больше) проблем и противоречий в системе разграничений расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Прежде всего, следует отметить нечеткое и нерациональное разделение данных полномочий. Конкретно это выражается в существовании так называемых «совместных расходов», включающих такие крупные статьи, как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии предприятиям, а также в сохранении «нефинансируемых федеральных мандатов» (различных

1 Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: «федерализм, создающий рынок»// Вопросы экономики. – 2001. – № 4. – С. 46.

65

социальных льгот и гарантий, возложенных на субнациональные власти, но не обеспеченных финансированием).

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципального образования осуществляется посредством методов финансовой помощи из средств вышестоящих бюджетов (ст. 4 Бюджетного кодекса РФ):

–дотация – для покрытия бюджетного дефицита;

–субвенция – для финансирования целевых программ и проектов;

–субсидия – для финансирования определенных мероприятий с долевым участием местных бюджетов.

Основную долю составляют средства из бюджетов субъектов РФ. Следует выделить основные недостатки «дотационного» метода бюджетного выравнивания:

1 – индексация (корректировка с учетом уровня инфляции) производится лишь при уточнении бюджета и не носит систематического характера. Следовательно, реальный объем дотаций, поступающих в местные бюджеты, как правило, оказывается ниже запланированного;

2 – более существенный недостаток – это отсутствие в дотационной форме финансовой помощи реальных стимулирующих возможностей. Местные власти практически не заинтересованы в изыскании дополнительных собственных источников средств для покрытия дефицита своих бюджетов;

3 – отсутствие четко определенных, универсальных, устойчивых, гласных и законодательно закрепленных критериев определения объемов дотаций. Следовательно, велик соблазн субъективизма и произвола в решении этого вопроса со стороны вышестоящей власти.

Указанные недостатки в основном преодолеваются на основе перехода к трансфертному методу финансовой помощи.

Преимущества последнего состоят в следующем:

1 – объем трансфертов (передаточных платежей) определяется исходя из фактически поступивших в фонд финансовой поддержки средств, с учетом инфляции, то есть муниципальное образование получает реальную помощь в процессе исполнения местного бюджета;

2 – для расчета трансфертов существует научно обоснованная методика, основанная на нормативно-долевом методе определения размера финансовой помощи.

В 2006–2008 годы в федеральном бюджете представлен раздел «Межбюджетные трансферты», где отражены средства пяти фондов.

1.Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ по специально разработанной методике.

2.Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, где предусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и по-

66

страдавших от репрессий, а также выплату пособий гражданм, имеющим детей.

3.Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

включает субсидии субъектам РФ и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе по итогам реализации программ реформирования финансов.

4.Федеральный фонд регионального развития сформирован с целью повышения уровня социально-экономического развития субъектов РФ, в частности для улучшения обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Средства Фонда предоставляются на условиях софинансирования с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

5.Федеральный фонд компенсаций включает дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, возмещение убытков от содержания объектов ЖКХ и социальнокультурной сферы муниципальных образований, а также финансовую поддержку закрытых административно территориальных образований.

Вдотациях, как правило, нуждаются те муниципалитеты, которые занимают особое положение, или играют особую роль в развитии конкретного региона. Это – например, города и поселки – курорты и туристические центры общероссийского масштаба, а также города и поселения, объявленные историческими и архитектурными заповедниками.1 Доходов, получаемых от курортной и туристической деятельности, обычно не хватает для содержания

иразвития социальной инфраструктуры в таких регионах и требуется дополнительное (централизованное) финансирование.

Примером муниципальной экономики, нуждающейся в дотациях, может служить городское хозяйство Елабуги (РТ), ориентированное на развитие туристического бизнеса в перспективе. Данная отрасль может стать прибыльной, лишь развиваясь на основе государственных и местных инвестиций в развитие инфраструктуры туризма, что требует значительных финансовых средств. Данная сфера является затратной и с большим сроком окупаемости. Поэтому частные инвесторы в этом мало заинтересованы. Следовательно, бюджет развития города нуждается в существенной финансовой помощи как от федерального, так и республиканского центра. В дальнейшем часть объектов туристической инфраструктуры (гостиницы, кафе, рестораны

идругие) можно приватизировать или сдавать в аренду частным предпринимателям. В результате развития туризма городской бюджет получит дополнительные доходы, которые пойдут на дальнейшее благоустройство города, что будет привлекать еще большие потоки туристов.

Обобщая вышесказанное, следует отметить следующее.

1Морозова, Т.Г. Региональная экономика : учебник для студентов вузов. 4-е изд. / Т.Г. Морозова –

М. : Юнити-Дана, 2006. – С.27.

67

Местный бюджет, в значительной мере влияющий на жизненный уровень населения, весьма уязвим. Его размеры, а, следовательно, и степень удовлетворения многих социально-экономических потребностей людей зависит, во-первых, от соотношения бюджетных средств федерального центра и региона, во-вторых, от распределительных пропорций бюджета между региональным центром и местными органами власти. Чем меньше «достается» финансовых средств региону, тем меньше, при прочих равных условиях, «дойдет» до нижнего уровня бюджетной системы. В этих условиях очень важны механизмы, позволяющие самостоятельно зарабатывать доходы на местном уровне, так, чтобы их большая часть оставалась на этом же уровне. Китайский опыт с ГСП красноречиво иллюстрирует такие возможности.

Любая власть, слабо поддерживаемая финансовыми и другими ресурсами, становится малоэффективной. В городском хозяйстве также решающая роль отводится финансам. Их главным элементом выступает местный бюджет. Эффективность использования других ресурсов – таких, как высокопрофессиональный личный состав и рациональная организация управления, значительно снижается при недостатке финансовых средств. Так, уровень благоустройства в каждом городе прямо пропорционален значимости его финансовых прав и ресурсов. Поэтому изыскивать доходные источники всегда признавалось основным требованием, предъявляемым к городскому хозяйству.1

Контрольные вопросы

1.Почему необходимо сочетание централизации и децентрализации в системе управления территориями?

2.Определите понятие бюджетного федерализма и назовите его основные принципы.

3.Опишите и прокомментируйте некоторые трудности и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ.

4.В чем выражается чрезмерная централизация налоговой системы? Что такое «расщепляемые» налоги?

5.В чем состоят проблемы и противоречия системы разграничения расходных полномочий между бюджетами разных уровней?

6.С какой целью и какими методами оказывается финансовая помощь муниципальным образованиям?

7.В чем недостатки дотационного метода и преимущества альтернативного метода финансовой помощи? На какие цели используются межбюджетные трансферты?

8.В каких случаях необходимы дотации?

1 См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М.-Л. : Гос.изд-во, 1928.

68

ГЛАВА 5. МЕСТНЫЙ БЮДЖЕТ

Основу муниципальных финансов составляет местный бюджет, представляющий собой систему экономических отношений по поводу формирования, распределения и использования денежных средств, «предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления».1

Объективная необходимость данной финансово-экономической категории объясняется, прежде всего, тем, что для реализации власти как таковой требуются определенные финансовые ресурсы. Средства местного бюджета позволяют муниципальному образованию решать в основном весь комплекс социально-экономических задач в пределах своей компетенции, определенной законом. Их структура и динамика способствуют укреплению экономической самостоятельности муниципального образования, активизации хозяйственной деятельности, позволяют им развивать инфраструктуру на закрепленной территории, расширять экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов2.

В данной главе рассматриваются вопросы формирования и использования средств местного бюджета.

5.1. Роль местного бюджета в реализации социальноэкономических функций муниципалитета

Главное назначение местного бюджета – финансирование самых необходимых и важных для людей социальных услуг в области образования, здравоохранения, ЖКХ, благоустройства территории, а также в сфере культурного досуга. От наполняемости местного бюджета и эффективности использования выделенных средств во многом зависят возможности развития муниципальной экономики, а, следовательно, эффективность и качество реализации социально-экономических функций местной власти.

Местный бюджет влияет не столько на уровень, сколько на качество жизни каждой семьи. Ибо последнее определяется возможностями получать качественные медицинские услуги, современное образование, иметь удобства и комфорт проживания в городе, или в селе, такие, как обеспеченность теплом, горячей и холодной водой, средствами связи, уличное освещение, качество питьевой воды, работа общественного транспорта, состояние дорог и тротуаров и т. п.

Что касается качества и доступности таких общественных благ наивысшего достоинства, как здравоохранение и профессиональное образование, зависит в основном от государственной и региональной социальной по-

1 Некрасов, В.И. Особенности формирования муниципальной собственности в системе местного самоуправления / В.И. Некрасов, А.А Русинов А.А. – Воткинск : филиал ИжГТУ в г. Воткинске, 2008. – С. 25.

2 Овчинников, И.И. Финансы местного самоуправления / И.И. Овчинников // Гражданин и право. – 2003. – № 4, июль– август. – С. 45.

69

литики. Условия жизнедеятельности населения муниципального образования практически целиком обусловлены эффективностью бюджетно-финансовой и социальной политики местной власти.

Хозяйственная практика многих городов РТ показывает, что условия проживания горожан пока медленно меняются к лучшему. В последнее время наблюдается тенденция к избирательному благоустройству территорий внутри города. В столице Республики, например, главные усилия городских властей направлены на благоустройство и даже некое «украшательство» центральных улиц, площадей и скверов, что само по себе весьма ценно и положительно. Но все это происходит на фоне заброшенности, иногда даже и загрязненности не только городских окраин, но и территорий близких к центру.

Особенно ярко это проявилось в период полготовки и проведения мероприятий, посвященных 1000-летию г. Казань. На реконструкцию и благоустройства найдены были огромные средства (в том числе и из федеральных фондов). Однако, огромное количество разобранных ветхих зданий длительное время не реставрируются и не застраиваются вновь. Более того, общее благоустройство периферийных и окраинных территорий остается во многом на уровне советских времен, когда местные бюджеты были намного беднее современных. Многие дворы и подъезды остаются в плаченом состоянии.

Примерно такая же ситуация и в 1000-летней Елабуге. Конечно, многое сделано для реставрации и ремонта центральных улиц, магистралей и зданий. Однако средств местного бюджета по-прежнему не хватает для нормальной работы общественного транспорта, остро стоит проблема вывоза мусора и очистки территорий. Значительная часть муниципального жилья в старом городе не обеспечена элементарными удобствами – водой и канализацией. Дороги на центральных магистралях доведены почти до европейского уровня, чего не скажешь о тротуарах и пешеходных дорожках (их попросту нет).

Для Елабуги острейшей проблемой остается чрезвычайная дороговизна отопления и горячей воды. Так, в сумме оплаты ЖКУ однокомнатной квартиры в 30 квадратных метров, где проживает один человек, более половины составляет плата за отопление и горячую воду. Причина такого положения в том, что в течение длительного времени не вводится в эксплуатацию ТЭЦ, построенная в 80-е годы, в период возведения ЕлАЗА. Это объясняется, якобы, нерентабельностью ТЭЦ. При этом многочисленные небольшие котельные не только нерентабельны, но и экологически грязные. Огромные платежи за эти поистине «золотые» коммунальные услуги «съедают» значительную часть семейного бюджета большинства населения города.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, с одной стороны, местные бюджеты зачастую имеют недостаточно средств даже для обеспечения жизнедеятельности населения на нормальном уровне. С другой – расширяется практика не всегда оправданной расточительности в проведении масштабных «мероприятий». Дело в том, что местным и региональным властям легче и удобнее «выбивать» средства из центра для финансирования разовых

70